超大城市的社区：以多元善治助推上海人民城市建设

时隔十年在北京再次召开中央城市工作会议，为新时代中国城市工作提供了根本遵循，既具有深远的战略意义，也明确了现实的重要指引。如何深刻把握“现代化人民城市”的精髓要义，真正走出一条中国特色城市的现代化新路，是规划工作者当前和今后一段时间需要学习领会的重点。

上海作为“人民城市”理念的首倡地，多年来一直在探索符合中国国情、体现时代要求、彰显社会制度优势的超大城市发展之路。为应对世界超大城市的共同难题，寻求迈向卓越全球城市的新路径，在2017年报送国务院“上海2035”城市总体规划时，就提出基于新理念的“内涵发展”新模式，基于新目标的“规模负增长”的新路径，坚持在总规引领下持续进行城市建设。此次，通过对中央城市工作会议精神的认真学习，我们认为上海发展将呈现出更广阔的未来，今后规划工作应该要重点把握好“三个变化”：一是发展逻辑应从“规模增长”向“存量更新”转变。要全面落实“两个转向”的形势判断和“五个转变”的重要原则，准确把握好超大城市面临的资源紧约束的现实背景。二是发展目标应从“经济增量”向“多元价值”转变。要重点围绕创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧，着力提升现代化人民城市的综合能力。三是发展模式应从“单一管控”向“社会共治”转变。要充分建立共谋、共建、共治、共享的思维，激发社会多元活力，切实提升城市治理效能。

从世界范围来看，追求更高品质的生活是人类的共同愿景，上海自提出“15分钟社区生活圈”理念后，一直持续不断地进行探索。此次中央城市工作会议深刻把握时代脉搏，将人民生活幸福确立为核心命题，强调秉持人民至上的初心，确立了创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标。我们认为，社区作为集中体现人民幸福的载体、高质量发展的基本单元，应被给予更大的关注，开展更深入的创新实践。

上海未来社区规划建设必须更好地适应市民三个方面需求增长：一是不断拓展社区生活设施的丰富度，推动公共服务从“普惠覆盖”向“品质提升”的深层次转变，承载起人们从基础生活保障、安全、归属，到学习、交往、创造等各层面需求的美好愿景；二是激发存量利用活力的动力机制，直面社区空间紧约束难题，创新存量空间的复合利用与共享使用；三是彰显社会公平正义的治理体系，通过完善共建共治共享机制，推动社区多元参与，全面提升基层治理现代化水平。

构建“15分钟社区生活圈”，正是上海城市治理回归“以人为本”的核心议题，在城市发展动力由“生产驱动”转向“生活驱动”、发展模式由外延式增长转向内涵式发展背景下的一项实践探索。针对会议提出的“五个转变”要求，未来相关实践探索还应基于社会-空间-治理一体化提升的导向，重点做实三方面的工作，把会议精神转化为可感知、可参与的民生工程，实现精细化水平提升与韧性建设等更高要求。

一是坚持人本理念，以更丰富的公共服务配置，包容超大城市复杂社会需求。当下城市人口结构已普遍呈现深度老龄化、高流动性、高异质性等趋势，原有社区类型也已开始分化，居住、产业、商务、高校等不同类型社区存在明显的需求差异。我们应时刻关注社区空间中人的生产生活方式、人际网络、文化认同，及其与生活场所、生态环境之间的紧密联系，既覆盖最基本的生活服务功能，切实解决“急难愁盼”的民生难题；也要不断回应新需求新趋势下的多元化、特色化、高品质社区服务需求，创新人本化、定制化的服务配置。上海以“15分钟社区生活圈”为平台，一方面逐步整合社区嵌入式服务、一刻钟便民生活圈、15分钟就业服务圈、养老圈、体育圈、附属空间开放等各条线民生保障工作；另一方面，尽可能去拥抱每一位社区个体的生活理想。如在南京西路街道的实践中，围绕社区“白发多-白领多-白相（休闲人群）多”的特殊社会结构去精细化拓展现有公共服务体系，引导社区资源向就业群体的共享，并基于人文资源的系统甄别去营造丰富的社区文化场景。

二是集约特色发展，以更韧性智慧的空间营造，应对存量语境下的供给束缚。超大城市社区普遍存在空间紧约束下的更新压力，亟待精细与精准赋能社区空间的多维价值。我们应注重对社区可利用、可共享空间资源的全面梳理，并鼓励采取分时共享、区域整合、弹性转换等方式进一步提升服务效能。近年来，上海因地制宜打造了一批一站式综合服务设施“人民坊”和小微民生设施“六艺亭”，推动各类社区公共资源的功能复合与共享使用。如杨浦区五角场街道在社区有机嵌入“人人书屋”“人人讲堂”“人人咖啡馆”等“人人”系列小微设施，为居民提供文化阅读、活动开展、休憩交流的灵活服务空间。在此基础上，上海还引导通过社区内的蓝网绿脉、生活性街道、活力街巷、风貌道路等组织慢行网络串联，推动更多低碳与健康出行，特质化塑造真正有烟火气的休闲生活场景。

三是强化基层治理，以更深度的全流程治理平台，长效赋能扎根社区的协同共建。当前城市更新普遍面临治理主体碎片化、居民参与渠道不畅、数字化治理能力不足等结构性挑战。我们应着力构建政府引导、市场运作、社会协同、公众参与的多元共治格局，通过数字化赋能和制度创新，培育更多元主体的参与热情与能力，从而实现社区真正的可持续营造。上海重点通过“一图三会”和社区规划师制度创新，全面统筹社区规划建设。通过"一张蓝图"整合技术标准与民生需求，依托"三会"制度（规划听证会、实施协调会、成效评议会）构建全周期参与机制：事前听证确保方案可行性，事中协调化解实施矛盾，事后评议检验建设成效，形成政府主导、专业支撑、多元参与的规划建设合力。近期，上海还根据量子城市建设整体部署，同步搭建“美好生活掌中宝”数字化平台，让市民可以在手机端便捷提需求、看方案、提建议，提高市民参与“三会”的积极性。

从“15分钟社区生活圈”的建设实践可以看出，现代化人民城市建设是一项充满挑战、需要持续创新的系统工程，应该因地制宜地差异化发展，朝着更精细化、更人本化、更智慧化的方向迈进。期待向全国同行们学习，共同谱写现代化人民城市新篇章。

（作者：张帆 上海市城市规划设计研究院院长）