黄祥瑞｜我国高校监察体制改革研究：探索与演进

高校响应国家监察体制改革，探索出了部属高校“纪检为主、提级任命”和省属高校“派驻监察、两手推进”的两条改革进路，实现了高校监察体制从同体监督向异体监督的转变。作为一项史无前例的改革，高校监察体制改革在探索中也存在体制机制不顺畅、机构设置不规范、职能权限不明确、队伍建设不达标等不足，阻碍了改革的深化和效能的发挥。对此，应当通过党规、国法和校章的完善与衔接，提升改革的正当性和规范性；通过理顺监察领导关系、提升队伍专业化水平和完善派驻监察，加强机构队伍建设；建立公权力标准，动静结合界定高校监察对象的具体指向；制定高校公权力清单，全面覆盖招生考试、基建采购等重点领域，最终实现高校监察体制改革的纵深推进。

党的二十大报告深刻指出，要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”。自2018年起，国家监察体制改革即已拉开帷幕，全国各地各单位纷纷开展了本领域的监察体制改革。作为监察法第15条所列举的“公办的教育……单位”的高校，亦在监察和监察体制改革之列，其原先内设监督部门进行内部行政监督的旧有监督体制也需要依法进行变革。

作为我国培养高级专门人才教育场所的高校，与其他开展监察体制改革的行政部门、国有企业等单位相比，在职能业务、角色定位、人员构成、管理体制等诸多方面均存在显著不同，这也决定了高校开展监察体制改革的特殊性。如：高校内部领导干部、教研人员、行政职工等多个不同类型的群体聚合和力量对比使高校监察对象呈现出更多的复杂性；高校运转背后深层的行政权力、学术权力等权力（利）义务关系使高校腐败呈现出更强的危害性；高校涉及的招生就业、科研经费管理、项目招标申报等具有高度专业性、技术性的业务内容使高校监察工作呈现出更大的挑战性；高校相对独立和封闭的环境和圈子使高校腐败问题呈现出更深的潜伏性和隐蔽性。高校监察工作的特殊性，使高校监察体制改革也应当因校制宜，采用不同于其他地方、行政部门和企事业单位等的特殊进路。

一、我国公办高校监察体制改革的探索

国家监察体制改革前，我国高校监督体制基本采取学校内设监督机构进行内部行政监察的方式。该内设监督机构一般称为监察处（部、室等），与学校纪委办公室合署办公；层级略低于学校纪委，与学校纪委办公室分别负责学校行政管理人员的行政监督和学校党员干部的纪律监督。

2018年10月，中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，要求分类施策推进中管高校纪检监察体制改革，中管高校纪委书记的提名、考察、任命，改由中央纪委国家监委会同主管部门党组进行。在中央的指示和中管高校的示范下，各地也逐步开始了本地区高校的监察体制改革。如贵州省出台了《关于推进贵州省高等院校纪检监察体制改革的实施意见》，由省监委向省属高校派驻监察专员；教育部党组和中央纪委国家监委驻教育部纪检监察组也先后印发了《关于推进党委书记和校长未列入中央管理的教育部直属高校纪检体制改革的实施意见》和《关于规范直属高等学校纪委机构设置和人员配备的若干意见》，对非中管的部属高校的监察体制改革作出了要求。

由于管理体制、隶属关系、级别定位等方面的不同，我国高校可分为部属高校和省属高校。从中央和各地方推进高校监察体制改革的一系列举措来看，我国高校监察体制改革，实际也分化出了部属高校和省属高校两条路线，二者的改革力度、节奏、内容和举措不尽相同。下分别具体阐述：

（一）部属高校：纪检为主，提级任命

部属高校是指由国务院组成部门直接管理的高校。在此基础上，以高校党委书记和校长的组织关系、管理权限、任免主体等作为区分标准，又可进一步细分为中管部属高校和非中管部属高校两类。这种区分也较为明显地体现在了本次高校监察体制改革的模式和内容之中。

1.中管部属高校

目前全国共有31所中管部属高校，“部属”表明其在管理上从属于国务院组成部门；“中管”表明其党委书记和校长由中央统一管理和任命，在行政级别上属于副部级。2022年1月，中央纪委国家监委印发《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》，以中管高校为规范对象，针对性地指明了中管高校监察体制改革的具体措施和内容：

在机构人员方面，由中央纪委国家监委直接任命中管高校纪委书记担任国家监委派驻监察专员，将中管高校纪委书记的提名、考察、任命和管理由学校本级党委提升到中央纪委国家监委一级，增强其纪检监察工作的独立性和权威性；在学校设立派驻监察专员办公室，与学校纪委合署办公，整合中管高校内纪检监督和监察监督两项分属党政的监督权力。在领导体制方面，对中管部属高校监察的领导同时涉及中央纪委国家监委的直接领导、中管高校所在的省（或直辖市、自治区）纪委监委的日常领导、其所属国务院组成部门的派驻纪检监察组的协调配合等。此外，也在一定程度上受到学校党委事实上的领导和干预。在职责任务方面，合署的中管高校纪委和派驻监察专员办公室，既要监督学校领导干部及行使公权力的管理人员，也要加强学校党委和二级单位党组织担负全面从严治党的政治责任。在监察权限方面，由中央纪委国家监委直接授权，赋予相应的监察权力和权限。2019年9月，中央纪委国家监委印发实施管理办法（试行），明确中管高校纪检监察机构可以采取谈话、查询、调取、暂扣封存、勘验检查、鉴定等六项措施。在高校纪委和派驻监察专员办公室合署的机构设置下，合署机构既作为党的纪检机关依照党章党规进行纪律检查监督，获得党内纪检权限；也作为国家监察机关依照宪法和监察法律法规进行国家监察调查处置监督，获得国家监察权限。

2.非中管部属高校

非中管部属高校是指在部属高校之中，党委书记和校长未列入中央管理的高校，其行政级别通常为正厅级。中管部属高校和非中管部属高校虽然都是部属高校，但由于管理权限和级别的不同，导致两者在监察体制改革中的起始时间、内容侧重、进度节奏等都略有不同。

非中管部属高校不归中央直接管理，因此中央纪委国家监委无法直接提级任命其纪委书记和监察专员，也不能直接向其派驻设立监察机构；而其所属的国务院组成部门，虽由中央纪委国家监委派驻监察组，但驻部监察组并无进行“再派驻”的权限和职能。对此，教育部及驻部监察组于2019年先后印发了《关于推进党委书记和校长未列入中央管理的教育部直属高校纪检体制改革的实施意见》和《关于规范直属高等学校纪委机构设置和人员配备的若干意见》，对非中管部属高校的监察体制改革作出了规定，更偏重围绕纪检体制和纪委机构进行改革和调整。具体而言，非中管部属高校现有的纪检监察机构和体制在领导和管理等方面不发生原则性、根本性的重大变化；在具体的工作开展上主要接受其所在地省一级的纪委监委指导；同时驻部监察组也要对所属高校进行一定的指导、检查和监督。在这样的宏观要求下，各非中管部属高校先后对本校纪委的机构设置和队伍建设等作出微观调整。如教育部直属的华东理工大学于2020年5月印发《中共华东理工大学委员会关于完善纪委机构设置和加强纪检监察队伍建设的实施意见》（华委字〔2020〕21号），要求规范学校纪委内设机构设置，下设纪委办公室、案件监督管理室、监督检查室并明确对应职责和岗位职数与级别。

（二）省属高校：派驻监察，两手推进

省属高校是指隶属各省、自治区、直辖市一级的高校，目前全国共有2000余所。省属高校具有较强的地方依附性：依靠地方财政提供资金，由省级地方政府进行领导和管理。由于省属高校与其所属地方党委、政府地缘接近、管理清晰、关系明确，省级纪委监委可就近从速指导省属高校进行监察体制改革。因此，省属高校的监察体制改革虽然在启动上晚于部属高校，但在改革速度和成效等方面都要高于部属高校。

目前，省属高校监察体制改革明确以派驻为核心手段，但根据派驻的方式和组织机构的不同，又形成了两种不同的模式。一是以四川为代表的派驻监察机构模式。四川是最早开始试点高校监察体制改革的省之一，其向省内20余所省属本科高校派驻纪检监察组，作为同时履行党的纪律检查和国家监察两项职能的合署机构，依照党规党纪和监察法律，根据省纪委监委的授权，履行纪检监察职能，接受省纪委监委的直接统一领导、管理和考核。二是以上海为代表的派驻监察专员模式。上海市纪委制定《市纪委关于全面推开市管高校派驻改革的实施方案》，向23所市属高校派驻监察专员并设置监察专员办公室，与纪委合署办公。这两种模式核心手段都是派驻，只是在派驻的队伍规模上有所区别，在组织机构、人员构成、监察范围和权限等方面并无本质差异，以下具体阐述：

在组织机构方面，实施合署办公，监督分工。省属高校派驻纪检监察机构与所驻高校纪委合署办公，即“一套人马、两块牌子”，人员与层级相同，前者监督所有从事管理的人员，后者监督中共党员领导干部。在组织领导上，实施“双重领导”体制和“双重指导”机制。省属高校纪检监察机构主动接受所在地省一级纪委监委的领导，积极接受国家纪委监委派驻教育部等其所属的国务院组成部门的纪检监察组指导；既能保证上级领导的权威性，又能保证就近领导的便利性。在人员构成上，实施上级任命，提级赋权。省属高校派驻纪检监察人员的任命均直接来自省级纪委监委，原本由学校党政赋予的内部监察权就此与学校脱钩，上提至由省纪委监委，升格为更高层级和更强效力的国家监察权；对于线索处置、立案审查调查等监察办案具体工作也直接向省一级纪委监委报告。在监察范围方面，实施全面覆盖，重点监察。相对于原先的混合模式，监察范围进一步扩大，可对所有“从事管理的人员”进行监督；对招生考试、招标采购、基建项目、国资管理、科研经费使用、项目评估审批、师德师风等重要领域和关键环节开展全覆盖监督。

高校监察体制改革已在全国各地高校中全面铺开。不论是部属高校还是省属高校，虽然在体制机制、管理隶属、改革进度上存在差异，但是概括而言，都是以派驻为核心，通过组织机构的合署办公和双重领导、人员构成的上级任命和提级赋权、监察范围的全面覆盖和重点结合等方式，建立和改革高校纪检监察制度，具备了“派”的权威和“驻”的优势，实现了高校内部同体监督向异体监督的转变。

二、我国高校监察体制改革探索的不足

我国高校以提级任命、派驻监察为主要内容的监察体制改革探索，能够根据不同高校类型采取灵活的方式，获得了“派”的权威和“驻”的优势。但改革的“阵痛”也同时存在，体制机制、组织机构、职能权限、队伍建设等方面仍有不足，影响了高校监察体制改革的纵深发展和预设效能的发挥。只有对这些不足予以清醒的认识和科学的分析，才能够在改革的探索中不断完善。

（一）体制机制不顺畅

高校监察的体制机制属于改革的顶层设计，关系到改革的领导、去向、体系等关键问题。高校监察体制改革的体制机制不顺畅主要表现为多重领导在实践中逐渐失去平衡和派驻监察浮于表面。

1.多重领导失去平衡

监察体制改革后的高校，明确受上级纪委监委和所在省纪委监委的双重领导。这种双重领导的设计初衷，是为了给高校纪检监察工作注入上级领导的权威性，同时也方便属地的就近管理和指导。但在实践中，这种“双重领导”往往被异化为“多头领导”。如：部属高校除了受中央纪委国家监委和所在省纪委监委领导，还要由于管辖关系而受到其所属的国务院组成部门的派驻纪检监察组的领导或指导，由于业务内容而受到其所在省的驻教育工委纪检组的指导，由于工作环境而多少会受到其高校党委的领导或影响。如此一来，高校的纪检监察工作就需要同时受到不同系统的多个单位的领导或指导或影响。在具体工作的开展中，往往需要向多个单位、不同部门，按照不同要求报送不同材料。这其实在一定程度上加重了高校纪检监察工作和组织的负担。

这种“多头领导”的问题也带来了对高校纪委书记、纪委副书记、派驻监察专员、派驻监察组和纪检监察机构管理、考核、待遇和晋升的问题。虽然目前中管高校和省属高校的纪委书记和派驻监察专员都已明确为同级纪委监委任命和管理，但高校纪检监察机构的其他工作人员的任命和管理权限仍由高校掌握；且高校纪检监察部门始终都是学校党政机构的组成部分，其工作机构设置、经费开支和后勤保障等也由高校党委决定。这使得高校纪检监察工作不可避免地受到高校的制约，减损工作独立性。

2.派驻监察浮于表面

根据高校监察体制改革的安排，高校纪委书记和监察专员由同级纪委监委任命和管理。这种上级任命、提级赋权的制度设计，既加强高校纪检监察领导干部的权威，也打破原先高校内部的熟人圈子。所谓“派驻”，从语义学角度进行分析，应当为从某高校以外选派纪委书记或监察专员进驻该高校，如此方为“派驻”之原意，方能消解熟人圈子造成的不想、不敢、不愿监督。然而实际上，高校纪委书记或监察专员，与其说是“派驻”，不如称为“就地任命”。以部分省属高校为例，在具体操作中，实际上并非另外安排人员担任派驻监察专员或组成派驻监察组派往驻守高校，而是直接任命高校原有的纪检监察人员（如高校纪委书记）为派驻监察专员或组成派驻监察组。这种操作方式，虽然有利于节约人财物资源，有利于就地开展工作，有利于充分发挥熟悉工作环境的便利性，但也在无形中消弭了派驻纪检监察“派”的权威，不利于冲破熟人圈子的桎梏，颇有“掩耳盗铃”之感。

（二）机构设置不规范

高校监察机构是高校监察工作的主体，机构设置的合理与规范关系到监察工作的顺利推进和稳定发展。但就目前来看，机构设置还存在不统一、未触底的规范性问题。

1.组织架构未统一

目前我国绝大部分高校都采用的是下设纪委办公室作为学校纪委的内设办事机构，接受学校纪委的领导，协助处理纪委的内部事务。然而在实际运作过程中，作为内部办事机构的纪委办公室不得不承担学校纪委及纪委书记的大部分甚至全部的工作。作为“委员会”的高校纪律检查委员会，应当是由若干名纪委委员共同组成和构建的一个整体，但却因过度倚重纪委办公室办事和开展工作，而削弱了自身整体的职能职责和独立的角色定位。以省属高校为例，改革后省纪委监委派驻省属高校的监察组或监察专员办公室取代了原先学校内设的行政监察部（处），与纪委合署办公。但是由于监察人员不足等因素，在合署办公后的纪检监察机构中，既无内设办事处室，也无专门的业务机关，更没有明确的分工。

2.纵向监察未触底

我国监察体制改革要求构建“横向到边，纵向到底”监察体系。“纵向到底”是对监察在层级延展上提出的要求，要求监察能够贯穿从中央到地方、从顶层到基层的不同级别和层次。然而，具体到高校监察体制改革中，其主要还是集中和停留于学校层面，对于院系、职能部门等基层二级单位监察的改革力度不足、重视程度不够，贯穿“学校－院系”的监察网络尚未形成，纵向监察未能触底，因而产生监督盲区和空白。尤其是国家监察体制改革后，高校大量行政管理人员和部分从事管理的教学科研人员被纳入监察对象之列。这些人员广泛存在于高校的院系、职能部门等基层二级单位。这就更要求高校的监察探头要继续向下延伸。虽然四川、天津等地的省属高校已着手对二级单位纪检监察工作进行了一定的改革，如建立校院两级纪委协作和联系机制等，但仍明显滞后于学校层面的监察体制改革的力度和速度。

（三）职能权限不明确

高校监察办案依赖于国家监察权在高校的授予与分配。但是目前高校囿于授权不明，在履职手段、程序等方面出现阻碍。

1.监察依据尚缺失

重大改革必须于法有据。自国家监察体制改革以来，我国先后对宪法进行了修改，颁行了监察法、政务处分法、《监察法实施条例》等国家法律法规；制定和修改了党的《纪律检查委员会工作条例》《纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规，为国家监察体制改革准备了充分依据。然而具体到高校监察体制改革，相关的法律依据和党内法规却数量极少，仅有《关于推进党委书记和校长未列入中央管理的教育部直属高校纪检体制改革的实施意见》《关于规范直属高等学校纪委机构设置和人员配备的若干意见》《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》等规范性文件作为指引和参考。另一方面，没有针对高校复杂情况的专门改革依据，高校监察体制改革将如“摸着石头过河”，影响改革的效率和进度，也会导致监督办案过程中缺乏足够的依据，影响操作性、权威性和规范性。

2.监察手段不充分

作为事业单位的高校，其纪检监察机构权力有限，无法像地方各级正常产生和建制的纪委监委一样，依法拥有采取强制措施、调阅档案等类型的“强势”监察权力。以中管高校为例，中央纪委国家监委于2019年9月印发的实施管理办法（试行），对中管高校在内的中管企事业单位的监督检查审查调查措施使用作出规定。参照该办法，中管高校纪检监察机构在监督工作中可以采取谈话、查询、调取、暂扣封存、勘验检查、鉴定等六项措施。而并列的中管企业单位，则还可多采取讯问、询问、留置、冻结、搜查、查封等六项措施。在这样的情况下，高校纪检监察机构开展工作的常用手段相对有限且威慑不足，导致高校执纪能力整体偏弱，很多时候查办案件只能通过谈话来进行。

（四）队伍建设不达标

国家监察体制改革深入推进和有效落实，除了需要科学的顶层制度设计，更有赖于具体参与国家监察体制改革和监察工作的人员队伍。具体到高校场域，高校监察体制改革，对高校监察人员和队伍的监察专业能力、队伍建设水平提出了更高的要求，带来了更大的挑战。

1.立法存在漏洞

我国2021年颁行了监察官法，显示出国家对监察人员队伍职业化、规范化、专业化建设的重视。值得注意的是，该法第三条对监察官的范围进行了列举，其中第二款规定派驻到国有企业的监察工作人员参照执行本法。在涉及高校监察体制改革的规范性文件中，往往将高校这类事业单位与企业单位并列，然而在监察官法中却仅提到企业单位“参照执行”，未提到高校等事业单位，似乎高校的监察工作人员并不在监察官之列。但是考察中央纪委国家监委任命的31所中管高校纪委书记暨派驻监察专员，同时又在监察官序列，有监察官级别。如清华大学纪委书记赵罡，于2022年9月被任命为国家监委驻清华大学监察专员，在监察官序列十三个等级中为二级高级监察官。从这一角度看，似乎实践中派驻高校监察专员又为监察官法所规定的监察官。这实际上从一个侧面反映出我国高校监察人员队伍建设在职业化、专业化、规范化上的缺失。

2.监察人员配置不优

一是监察队伍的监察专业水平不足。首先，目前对高校纪检监察领导干部的任命，标准往往不是其是否具有与高校监察工作岗位相匹配的学科专业背景、监察工作经历、个人监察能力，而更多的是由于其整体表现和业绩。此外，高校纪委书记一般同时是高校党委常委或委员，会被安排分管纪检监察工作以外的其他业务工作，这就导致无法聚焦主责主业、深入钻研和锻炼业务和技能，甚至陷入“既当运动员又当裁判员”的矛盾之中，有损监督的独立性、权威性。其次，高校纪检监察实务工作人员在配置时也往往首先考虑的不是监察专业技术和能力，而是简单的“缺人补人”，因此会存在办案专业素质欠缺、办案经验积累不足等问题。

三、我国高校监察体制改革的推进路径

改革只有进行时，没有完成时。深化高校监察体制改革，是强化高等教育领域正风肃纪反腐的重要举措，是新时代高校提高治理能力、完善治理体系的重要举措。基于对我国高校监察体制改革的类型化研究和对改革探索中存在的问题的分析，下一步应当重点思考如何纵深推进高校监察体制改革，使高校监察改革优势转化为高校治理效能。

（一）依何监督：搭建高校监察立法体系

重大改革必须于法有据。高校监察体制改革首当其冲是要通过系统、明确、细致、规范的党内法规、国家法律和学校规章等为其提供改革的依据、支撑和指南。深入推动高校监察体制改革首先要完善的就是高校监察的立法。涉及高校监察体制改革的各级各类规范，主要分为党内法规、国家法律和高校章程规定等三类。

1.完善党内监察法规体系

高校监察体制改革，虽名为国家监察领域的改革，但在推进中，实际与党的纪检监督联系密切。这既是党对监察工作领导的体现，也是由于相当一部分监察对象本身作为党员也属于党的纪律检查范畴。因此在高校监察体制改革中，完善涉及高校的党内监察法规也是应有之义。一是要根据高校实际制定相关的党内法规或印发党内规范性文件，如有关高校纪检监察机构执纪的具体权限和程序规则，有关派驻纪检监察制度落实和深化的办法。二是要一改之前的模糊笼统的法规用语，对改革探索中行之有效的制度加以明确，对语焉不详的原则性规定加以阐释：建议直接在党内法规中明确高校纪委的权限清单、责任落实、执纪保障等制度和规定；对高校纪检监察工作的双重领导体制予以明确并阐释；理顺高校内纪检监察机构与高校党委的权责关系；明确高校纪委书记和监察机构之间的关系，维护和完善派驻监察制度的独立性、权威性。

2.细化国家监察立法规定

相较于党内法规，我国有关监察的相关立法更显贫乏。目前主要发挥作用的是监察法和《监察法实施条例》，并无专门针对高校监察的立法规定。要通过出台专项法律，将高校监察工作的范围、权限、程序、工作方式和法律责任等内容进行详细规定，使高校监察工作开展能够有操作性强的指引和规范。具体而言，作为最高监察机关的国家监察委员会，本身也直接向中管高校派驻监察专员，拥有监察法规的立法权限，应当制定有关高校的监察法规；作为最高教育行政部门的教育部，应当立足在教育领域的总括性地位，制定有关高校监察的部门规章。就具体内容而言，一是可以从新的高校监察机构的组织构成、人员编制、队伍招录、待遇保障等方面入手；二是立法保障高校监察机构的监察权的有效行使，对权限的内容、边界、适用情形、行使程序等予以明确。

3.构建学校内部监察纪律

高校监察体制改革，不能仅仅停留在党和国家的宏观层面，还应当深入学校章程的微观层面。一方面，通过修订高校章程的方式，在章程中明确学校纪检监察机构人员的职权、组织体系、监察范围等内容，结合高校实际情况，进行细节调整，实现高校自治，让高校的纪检监察工作实现有理有序的高效运行，避免千校一面。另一方面，进一步完善高校内部监察相关规章制度办法，尤其是要在严格依据和参照党内法规纪律、国家监察法律法规和学校所在地规定的基础上，修改制定校规校纪，捋顺不同领域、不同级别的监察规定在校内实施和执行的逻辑顺序，形成一个完备和谐、便于操作的规范体系。

4.加强党规国法校章的衔接适用

置于高校场域，要构建党内法规、国家法律和校章校规的统一衔接协调体制机制。通过确定衔接关系及其在之后衔接的具体程序步骤，尽量减少其间的矛盾摩擦，最大限度地提升纪检监察的效率。凡是涉及颁布、修改和解释涉及高校监察体制改革的有关党规、国法和校章，必须根据党的《党内法规制定条例》、立法法和《高等学校章程制定暂行办法》等，由纪委监委系统、教育系统等相关领域、系统和部门共同商议、研究讨论、科学论证。

（二）谁监督：加强高校监察组织机构建设

高校监察机构和队伍是高校监察改革的重要人力保障，与高校监察改革和工作完成度、执行力息息相关。高校监察机构队伍建设包括机构队伍由谁领导、如何构成、怎么设置等关键问题。

1.理顺监察机构领导关系

高校监察工作和组织的领导关系是高校监察体制改革顺利开展和发挥作用的关键性问题。要理顺高校监察领导关系，应当从以下三个方面入手：一是高校派驻监察与派出其的纪委监委的关系，这是高校监察领导关系的核心和基础。总体而言，高校监察应实行双重领导下的垂直领导为主，变当前的学校直接领导逐渐为垂直领导为主、属地领导为辅的模式，不断提高垂直领导权重和分量，最终实现上级监察机关对派驻高校监察机构在人事、业务、经费等方面全面的垂直领导。二是高校派驻监察与所驻高校主管部门的纪检监察机构的关系，这是高校监察领导关系在同一领域内业务联系的纽带，是高校监察工作效率和专业性的保障。这种领导和管理关系属于日常领导，主要是为了在高校纪检监察机构和纪委监委之间架起交流、沟通和协作的桥梁，统筹同一区域或同一系统的高校之间监察工作的学习和交流。三是高校纪检监察机构和所在高校党委的关系，这种关系是由同一场域和环境所形成的。虽然改革后的高校纪检监察与高校党委基本脱钩，但实践中，由于薪资待遇、组织关系、工作环境等因素，高校纪检监察机构完全不受高校党委的影响是不可能的。因此，在处理这一对关系的过程中，尤其要注意通过扩大提级任命范围、纪检监察参与学校党政重大决策等多种方式，减轻这种影响。

2.建强高校监察人员队伍

对监察人员队伍的建设、管理和培养是一项长期性、基础性的工程，是高校监察工作水平的个体化体现。一方面，要推动高校监察机构和人员队伍组织制度国家化、规范化、职业化。具体而言，要推进高校纪检监察人员提级转隶并逐步扩大范围；强化上级纪委监委的垂直领导；促进薪酬待遇、福利体系、离退休管理等纳入国家监察系统，最终为高校纪检监察的独立性提供支撑。另一方面，要着力提升高校监察机构和人员队伍的专业化水平。高校监察体制改革后，激增的监察对象、扩大的监察范围和严格的监察要求，对高校监察人员的专业化水平提出更高的要求。在监察人员编制数量无法及时增加的情况下，当务之急就是提升监察人员的专业化水平和业务能力。从短期来看，除了高校监察机构自行组织相关的业务学习和技能训练外，高校所在省纪委监委可组织辖区内高校间的校际交流与技能切磋。在具体内容上，除了有关纪检监察的相关法律法规和理论知识的学习与运用以外，更重要的是要针对高校监察工作的特点，组织进行有关招生就业、课题申报、基础建设等高校腐败多发领域方面的知识和技能培训。从长期来看，更重要的是由学校和上级纪检监察机构主导高校纪检监察机构的人才选拔、更新，尤其是有针对性地选择具有法律、经济、管理、教育等领域专业知识和实务技能的人员。

3.纵深完善高校派驻监察

高校派驻监察制度应当在保持核心优势和本质属性的基础上，在细处上进行区域化、精准化改造，并逐步完善。具体而言，有以下建议：一是优化队伍，外派任命定期轮换。考察我国古代官员任用制度，都普遍实行短任期、回避任职、异地为官等预防性制度安排，以防止长期为政一方或驻守一部可能形成的熟人社会小圈子。有鉴于此，对于高校派驻监察人员的任命，不宜直接就地任命该高校纪委书记或其他本校人员，应当尽可能外调监察人员进驻学校；即使没有多余的岗位新设，也可在同一区域内不同高校间进行互派或定期轮换。二是区域共建，单独派驻和综合派驻结合。全国范围内不同地区间的高等教育规模存在较大差异。此时派驻监察不宜实行一刀切，应当对不同规模、不同需求的高校加以区分。如：对于是否向高校派驻监察人员和派驻多少人员需要综合考虑高校的群体规模、过往违纪违法腐败问题的发生情况、监察工作效率等。可以考虑发挥地方高校工作委员会（或高校纪检工作委员会）的统筹兼顾作用，结合上述评价因素，对所属高校进行个性化考量，合理确定各高校是否有必要专派监察人员和机构以及应当派驻何等规模的监察人员或机构。对于规模较大、问题较多、监察任务较重的高校，应当单独派驻监察机构或多派驻纪检监察人员；对于规模较小、问题较少、监察任务较轻的高校，可以减少派驻规模或者对于都具有此类情况的高校实行联合派驻、综合派驻的方式。

（三）监督谁：恰当确定高校监察对象

明确高校监察对象是高校监察的起点。高校监察对象的明确，在实质上，要科学确定标准，以标准判定对象，增强科学性；在形式上，要恰当界定具体的监察对象人群，以明确的指向，增强适用性。

1.建立高校监察对象判定标准

关于监察对象的判定标准，学界争论较多，其中比较有代表性的有以下几种：一是以固定公职身份标准和财政供养标准相结合为依据确认监察对象；二是以公共契约的委托授权的契约标准为依据确定监察对象。监察法和《监察法实施条例》对监察对象，采用的是“行使公权力”“公职”的表述，这其实是在暗示立法所建立和采用的是以“公权力”为核心的公权力标准。监察法第1条明确了国家监察全覆盖的对象是“行使公权力的公职人员”，这是在我国法律法规中首次出现的身份概念，区别于刑法所称“国家工作人员”和公务员法所称“公务员”，成为监察法律体系中通用的身份概念。在公权力标准下，监察对象指向一个比行政监察对象、职务违法犯罪主体更为广泛的范围，不仅覆盖了国家工作人员、公务员等，其他不具备行政意义上的编制、岗位身份的，如合同制人员、临时工、协管员等，只要在工作中行使了公权力，也会成为监察对象。在此基础上，再判断高校内权力在监察法上的“公权力”属性。概括而言，高校内权力可分为高校内的行政权力、学术权力两大类。高校内的行政权力，一方面包括高校开展和管理教育活动的对外权力，当属公权力范围；另一方面包括对校内师生员工进行管理的对内权力，如：对学生的管理权力、自主招生权、学位授权、经费使用权等等。这些权力一部分来自法律法规的授予，一部分来自高校自治的法理逻辑，当其涉及公共资源的分配、公共利益的实现时，应当被认为具有公权力的属性。高校内的学术权力，是高校内的学术组织和人员所掌握的管理学术事务、分配学术资源等的权力，来自学术自治和学术自由，似乎与公权力具有天然隔阂，但在特定情况下，当学术权力用于高校内的学术考核、职称评审、人才晋升等涉及公共利益和资源、具有管理性质的活动时，就将呈现出公权力属性，进入监察的范畴。

公权力标准并不注重行为人本身的身份这一外在形式，而是关注是否实质行使公权力，是一种根据公权力的流转而变化的动态标准。监察对象的确定，应随“权”而动，而非随“具体的人”而动。如此，以公权力标准作为判定高校监察对象的标准，将能够更灵活、更准确地判断高校监察对象。

2.界定高校监察对象具体指向

确定公权力标准作为判断高校监察对象的标准，就已经搭建好了高校监察对象的底层逻辑。根据监察法第15条和《监察法实施条例》第41条，结合高校中的具体工作内容和职能职责，高校管理人员至少包括以下三类人员：一是高校党政负责人，二是高校二级单位的党政负责人，三是在招生考试、国资管理、科研管理、基建采购等方面涉及行使公权力、具体进行管理的人员。为增强可操作性，可在公权力标准下，以动静结合的方式，尝试列举我国高校监察对象的具体指向人群。

第一，高校监察对象的静态明确。高校的不同群体中，有一部分群体的监察对象身份早有定论，可直接采用列举的方式予以明确，保持静态和稳定。如高校领导及中层领导干部。其中，高校党委人员、行政领导干部在内的党政领导，属于国家监察对象自不待言，且明确为受上一级纪委监委监察管辖。高校下设二级单位领导干部等中层管理人员是人事部和教育部联合印发的《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》中所列举的管理岗六级以上的职员；根据监察法第15条有关监察对象的释义，管理岗六级以上职员，即副部、正厅、副厅、正处、副处级人员是以岗位身份确定的高校监察对象。类推上述逻辑，根据《事业单位人事管理条例》和《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》，属于从事高校管理事务的管理岗六级及以下的职员（正科、副科、科员、办事员等），在国资管理、人事调动、监督等关键部门或重要岗位上工作的人员，临时参与或负责某项管理事务的人员等，也应确定为高校监察对象。

第二，高校监察对象的动态判断。在公权力标准的判断下，高校部分群体在一般情况下不属于监察对象，但在参与涉及公权力行使的活动时为监察对象，最典型的就是高校教学科研人员，包括长期担任行政职务的技能岗位人员、普通教师、仅有学术职务的人员等。此类群体是否应当纳入高校监察对象之列，学界素有争议：一方面，以国家监察权介入教学科研人员的学术活动之中，有悖高校自治和学术自由；另一方面，教学科研人员所掌握的学术权力确在一定条件和环境下会产生公权力之效果。因此，对于教学科研人员是否为监察对象应以公权力标准进行动态判断，一人一案，进行个案判定。具体而言，高校教学科研人员原则上不属于监察对象，但当其在招生考试、学位评定、项目评审等活动中能实质上发挥管理性效果和决定性作用时，应当被认为属于监察对象。言至于此，不妨更进一步：高校教学科研人员，虽不是传统认知中的公权力的持有或行使者，也不是时时刻刻占有公权力，那么对于其暂时或临时的公权行为，可以建立可能涉及的公权力行使行为清单，以清单化管理的方式对教学科研人员可能行使公权力的行为予以明确，将可被监察的行为具体化和可视化。如此操作或可在学术自治和监察权力之间获取微妙平衡，既有利于遏制利用公权力进行的学术腐败现象，又有利于防止监察越位，维护高校自治和学术自由。

（四）监督什么：规范划定高校监察范围内容

对于高校监察范围的划定，亦应当紧紧围绕“公权力”这一基本点。监察法所谓“公权力”应为一种广义的公权力。我国高校可以依法进行招生录取、学籍管理和处分、毕业证书颁发和学位授予等，在内部人事、组织、管理、活动等方面具有一定的自治权力和自由，应都在监察法所称“公权力”之列。

1.制作高校公权力运行清单

党的十八届三中全会上首次提出要在地方各级政府推行权力清单制度以加强权力的运行制约和监督。随后，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出要推行政府权力清单制度。权力清单的制度设计是基于权力的来源、内容、程序和边界等权力运行的基本要求设定的。在明确高校广义上的公权力主体地位后，可以比照我国地方各级政府权力清单制度，编制高校公权力清单，以此厘定高校监察的范围和内容。

根据教育法第29条、第30条之规定，我国高校享有自主管理、招生教学、奖励处分、颁发证书等九项权利和保障教学质量、维护师生合法权益、提供教育便利和依法接受监督等六项义务。权利义务之所在，即是职责权限之所在。高校组织安排本校运行活动，涉及招生、教学管理、资产管理等关键职责和权力，对此可梳理并编制权力清单予以发布，将权力与责任落实到对应的具体单位和岗位，形成公开透明的权力运行机制和监察范围。在此权力清单的基础之上，制作权力运作流程图，明确权力运行的各个环节、各个阶段所涉岗位和人员，既能便利高校监察的效率监督，也能便利民主监督的效用发挥。

2.全面覆盖高校腐败重点领域

高校与其他行政部门、国有企业等单位在职能业务、角色定位、人员构成等诸多方面的显著不同，决定了腐败的多发领域、需要监察的重点范围也因此不同。对高校监察应覆盖的重点范围的划定必须结合高校的特殊情况和现实需要。

教育部党组印发的《关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》（教党〔2014〕38号）指出对高校要“强化重点部位和关键环节监管”，并列举了“干部的选拔任用”“违规招生问题”“教育经费”“学校资产和校办企业”“采购行为”“基建项目”“评审评比评估”等七个方面。随后，中共中央组织部和教育部联合印发的《高等学校领导人员管理暂行办法》第37条也对高校权力运行中应加大监督力度的领域和环节进行了列举，包括“招生录取”“职务（职称）评聘”“基建项目”“物资采购”“财务管理”“科研经费”“校办企业”等七个方面。两相比较，在一定程度上可以判断出高校腐败多发的重点监管领域。高校检察人员在监督执纪过程中也应当重点注意上述领域，加强监管。

此外，对于是否应当将高校学术活动和师德师风纳入监察范围之内，理论上的争论极多。有观点认为学术活动中出现的学术不端、抄袭造假等问题更多关涉学术道德，不在公权力行使范围之内，不应当受到监察。首先，考察监察法第11条第1项对监察机构职责的规定，除了对履职用权、从政从业等进行监督外，还包括道德操守。可见，监察法上的监察权，不仅具有权力监督的功能，还承担着一定“道德审查”的职能。从此条规定或可认为，高校监察确有权对学术不端、师德师风失范等问题进行监察。其次，我国监察体制改革整合了纪委监督、原行政监督和检察机关的反贪反腐监督职能，其重要目的之一就是要建立集中统一的监察格局。从这一目的出发，则对监察范围的确定宜广不宜窄，宜统一不宜分散。这既是对国家监察体制改革核心价值的尊重与践行，也有利于对学术教研活动监督的权威有力。再次，国家监察体制改革应因“地”制宜。高校自有其特殊性，在对高校监察范围进行划定的时候应当在遵循改革整体路径设计的基础上，充分考虑高校的特殊情况，即高校的学术研究和教育教学活动是高校运行的主要部分，占据高校工作的极大比例。若简单排除对高校学术活动和师德师风的监察，则难免会不当限缩高校监察的空间和实效。但是也应当注意，高校学术活动毕竟属于高校学术自由和自治的一部分，监察权力的贸然介入难免会对其造成侵犯，同时学术活动所具有的学术性、专业性和技术性也往往不是监察权力能够随意评测的。因此，高校监察机构在对学术活动进行监察时，应与学校学术委员会分工合作、互相配合。前者收集和获取有关学术活动的线索，后者依据自身的专业性、技术性等优势对线索和案件进行审查，尤其是判断学术活动是否构成学术不端或学术腐败等。在此基础上，学术委员会将自己的专业判断报告高校监察机构，高校监察机构根据学术委员会的判断结果再行办案。

（五）如何监督：规范高校监察机制办法

对高校监察体制改革必须结合高校实际情况，创新适合高校的监察内容手段、完善监察程序设计、加强监督体系的协同联动，回答好“如何监督”的问题。

1.创新高校监察的内容手段

高校是不同于行政部门、国有企业等的特殊主体，因此要结合高校实际，采用符合高校特点的创新监察内容手段。具体而言，可以围绕三个层面着手：一是建立日常化和经常性的监督手段。高校纪委书记或派驻监察人员应主动参与高校党政联席会议和重大决策部署会，通过参加会议、听取汇报、查阅资料等多种方式，在了解整个学校宏观规划、中观布局和微观动态的基础之上确立监察的重点、焦点和阶段性工作目标方案；在日常监督中，做好监察档案留存和整理、单位或人员监察考评、监察意见回复与反馈等制度建设；加强监督的信息化设备设施的标准化建设，借助校内信息平台以大数据监督高校管理权力运行和行使的状况。二是完善重点事项和对象的专项监督制度。针对高校中腐败问题易发多发的招生考试、招标采购、基建工程、国资管理等重点领域和关键环节，探索“嵌入式”监督，将监察关口前移，对上述所涉重点院系或职能部门仿照实施派驻式监督。

2.完善高校监察的程序设计

监察权作为一项权威、强力、集中的权力，会显著涉及和影响公民人身、财产等权利。因此，务须完善高校监察权行使的程序制度。在线索处置中，健全移送和管理制度。在日常监督和线索收集过程中，应当注意甄别和分类处理不同的线索和信息：属上级纪委监委监察的对象的违纪违法犯罪线索和问题，应当根据“上级领导为主”的原则，径行报送上级纪委监委；属本级管辖的监察对象，应注意做好线索信息登记工作，一人一案分类集中管理。在具体办案时，由于高校被赋予的监察权限是不完整的，因此要尤其注意强化监察管辖权转移和请示汇报等制度建设：一是建立分类处理管辖制度，加强与主管纪委监委的联系沟通和权限获取，根据涉嫌违纪违法的严重程度，依授权直接调查或向上级纪委监委转移。二是建立请示汇报制度，在调查权限范围内，做好资料留存和台账建设，定期或根据工作需要向上一级纪委监委报送调查权行使和调查措施使用情况。三是建立案件审理责任制度，探索实施高校监察案件责任人制度，谁办案谁负责。通过责任机制强化办案人员的工作责任感和紧迫感，倒逼案件审理主体责任的落实和案件质量的提升。

3.加强监督体系联动协同

高校监察体制改革在高校特殊场域内引入和重构了国家监察的底层逻辑和制度设计，构建了党的纪检监督和国家监察监督协同的监督体系。但也应注意到，不应该把监察这一重要和主要手段作为高校监察体制改革和高校监督的唯一手段，还应当有其他监督手段加以配合，以此弥补监察监督可能存在的不足或漏洞。具体而言，一是加强监察监督与巡视监督的联动协同。巡视监督作为党内监督的一项重要途径，属于上位监督，更有独立性、权威性、机动性。通过与高校监察协同机制，可以有效发现高校党组织在坚持党的领导、全面从严治党等方面的不足和高校党员领导干部公权力行使中的问题。如在巡视前，可与高校监察机构加强信息沟通，提前了解巡视单位的日常情况和腐败风险；在巡视中，可以相互印证、互相配合执纪办案；在巡视后，可以共同督促落实整改问题、研究整改措施、建立长效机制。

二是加强监察监督与审计监督的联动协同。高校审计部门是高校内负责经济监督的专门机构，主要对高校的财政收支、科研经费、基建项目、物资采购等经济活动进行监督。一般而言，腐败问题往往都伴随经济问题。因此高校审计监督可以成为监察监督在办案查案过程中的重要助力。双方要建立信息共享机制，对审计中发现的涉嫌腐败的问题线索及时传递和移交；建立协调小组，常态化进行报告资料抄送、电子数据共享、联席会议沟通等。

三是加强监察监督与民主监督的协同联动。高校民主监督主要来自教职工、学生等个人或代表大会等渠道。宜设置和畅通校内师生直通学校监察机构的线索和问题反映渠道；常态化监察机构与师生职工联席会议；此外，还可逐步完善监察官制度，参照监察官的设定，选聘师生担任校内的特约“监察专员”。诸多监察手段相互配合、多措并举，建立多元的高校监察体系，织密高校监察网。