刘尚希：社保改革不能仅盯“资金缺口”，“没人”比“没钱”挑战

在第十五个五年规划即将开启之际，中国社会保障体系如何应对人口流动加速、老龄化加深的多重挑战，成为关乎长期民生福祉与高质量发展的核心议题。

“ 当前社会保障的主要挑战在于用静态社会的治理框架应对动态流动社会的问题。 ” 全国政协委员、中国财政科学研究院原院长刘尚希为我们理解和应对老龄化与社会保障提供了另一种视角。刘尚希长期研究财政问题，但是谈及社会保障，他却并没有如学界讨论较多的从如何提高养老金水平、如何筹集资金等角度给出政策建议，而是从一个整体框架直指当前的症结。

他举例说，随着人口跨区域流动，受限于户籍限制，农村老人难以与子女一起迁入城市，人户分离，因此农村养老的深层危机在于 “ 没人照料 ” 甚于 “ 没钱养老 ” ，此外，农民工等群体因养老权益无法顺畅转移而缺乏稳定预期，这影响到人口流动，也阻碍了经济增长。

对此，他提出社保改革的核心路径在于加快实现基本养老保险全国统筹，特别是要建立中央层面实体化、专业化的管理机构，统一缴费与待遇标准，实现 “ 钱随人走 ” ，从根本上破除地域壁垒。

刘尚希呼吁转变 “ 以钱为本 ” 的传统思路，不要仅盯着 “ 资金缺口 ” 的问题，而应转向 “ 以人为本 ” 的制度设计。一方面，需通过提升就业质量、健全二三支柱养老金体系，增强个人参保激励；另一方面，应明确政府、企业与个人的风险责任边界，避免过度依赖财政兜底。他强调，唯有通过促进人口与家庭的协同流动、夯实就业基础，才能在动态发展中构建公平、可持续的社保体系。

围绕当前养老和社会保障领域的风险挑战、未来的制度设计和深化改革，腾讯财经与刘尚希对话，以下是对话全文：

直面风险：

农村养老， “ 没人 ” 比 “ 没钱 ” 挑战更大

腾讯财经： 您很强调用风险的框架来分析经济问题。在养老方面，除了已知挑战，如人口负增长、未富先老等，您认为还有哪些风险挑战可能是我们还没有预见到或者不够重视的？

刘尚希： 随着老龄化程度加深，年轻人养老年人的抚养比不断上升。

还有一个重要问题，失能老人数量正在增加。目前我国失能老人已有 4000 多万，这类群体的养老需要满足两个核心需求：一是要有足够的资金支撑，即 “ 收入养老 ” ；二是生活层面的保障，即 “ 生活养老 ” 。我们平时讨论养老制度时，多聚焦于 “ 收入养老 ” ，关注筹资方式、待遇发放标准等问题，但养老不能只靠资金。目前我们面临的不只是收入的可持续性问题，生活养老的问题同样突出，尤其在农村地区。

农村老龄化程度远高于城镇，在大量中青年劳动力外流的背景下，传统的家庭养老功能趋于瓦解，机构养老模式也难以推行。当年轻人离开后，留守老人面临谁来照料的难题。农村居民居住分散，使得政府提供公共照料服务的成本巨大，往往只能从收入层面投入，但这无法解决生活照料的核心问题。 对农村老人而言， “ 没人照顾 ” 比 “ 没钱 ” 更致命。

随着中青年劳动力流动，老人也应随之迁徙，但这面临诸多制约。首先是户籍制度的限制。农民市民化本身就有不少阻碍，农村老人成为城市居民就更难了。即便老人随子女迁入城市，城市社区能否接纳并提供服务也是问题。这不仅涉及户籍问题，更有 “ 身份 ” 问题，部分地方即便不强调户籍， “ 农村来的 ” 农民身份仍让他们处于相对弱势地位，这既是制度问题，也是文化问题，还涉及管理层面的工作。

要解决这个问题，关键在于促进社会流动。劳动力流动是经济发展的必然，而家庭迁徙是社会流动的重要组成部分。 我们需要打破城乡二元结构，让家庭能完整迁徙，而不是只让劳动力流动，家庭却处于分离状态。相应地，社会保障制度的改革必须有利于促进流动，打破地域壁垒，在动态发展中实现公平，而非追求静态的结果均等，更不能简单地以财富再分配来实现所谓 “ 均衡 ” 。

腾讯财经： 您提到 “ 生活养老 ” 问题，特别是农村老年人很难和子女一起进入城市带来的照料问题。导致这一局面的根本原因是什么？是资金投入不足，养老资源不够，还是制度结构问题？

刘尚希： 经过数十年发展，我国已积累了大量财富，整体来看，养老的物质基础是有的。真正的症结在于制度设计仍沿袭 “ 静态社会 ” 的治理模式，难以适应如今大规模人口跨区域流动的 “ 动态社会 ” 现实。

我国现行社保体系是按行政层级划分、以地方统筹为主的架构，现在已成为阻碍人口自由流动的体制性障碍。无论是农民工还是城市白领，在跨省、跨市流动时都普遍面临养老保险转移接续的困境。缴费标准与待遇计算的区域性差异，导致参保记录难以无缝衔接，养老权益随时面临中断风险。

尤其需要关注的是农民工群体对未来缺乏预期。当前全国有 2.9 亿农民工，大多数农民工渴望在城市安家立业，却因养老保障权益无法跨区域顺畅转移而缺乏稳定预期。这种 “ 进退两难 ” 的处境，甚至导致部分 “ 新市民 ” 重新回流农村， “ 既是新市民，又是农民 ” 的双重身份成为障碍。要解决这些问题，一方面要从央地关系入手，加快央地关系改革；另一方面，就是要加快养老保险全国统筹的改革速度。

未来改革的关键之一，在于从 “ 静态社会 ” 的地方统筹，转向 “ 动态社会 ” 的全国统筹。这需要建立全国统一的个人养老账户体系，由中央承担事权，统一组织管理，制定统一的缴费和待遇标准，建立 “ 钱随人走 ” 、权益累积不受地域限制的模式。

全国统筹这件事我们迟早要做，而且越早完成越好，拖得越久，后续改革成本会越高，还可能衍生新的风险。反过来，越早化解矛盾，对政府来说收益越高，老百姓也能真正受益。

路径建言：

深化社保全国统筹，建议中央设立实体化专门机构

腾讯财经： “ 十四五 ” 规划里提及 “ 实现基本养老保险全国统筹 ” 。您认为，未来几年有哪些方面还需要深化？

刘尚希： 要实现有效的全国统筹，不能停留于文件上、会议中，必须对组织架构进行实质性调整，核心在于重新界定中央与地方的养老事权关系。我认为，中央层面需要设立实体化、专门化的社会保险经办管理机构，建立全国数据中心，实施垂直管理，确保经办、管理、征收等职责完全由中央承担，实现事权的实体化运作。若仅通过政策协调、文件传递，而缺乏实体机构具体履职，难以应对社会保障这类长期性、系统性、趋势性的重大事项的 “ 统筹 ” 。

统筹层次反映了经济社会发展水平和政府的治理能力。随着我国发展水平的持续提升、整体性发展格局的形成，各地区资源禀赋的差异已被整合进全国 “ 一盘棋 ” 框架，人口与劳动力的跨区域流动成为常态，必然要求保障制度从地方分割转向全国制度统一。

腾讯财经： 深化社会保障全国统筹还有哪些难点卡点呢？

刘尚希： 当前技术条件已完全可以支持全国层面的直接统筹，这为实现制度统一提供了现实基础。我认为，难点主要表现在理念还没有转变过来。

我认为，社会保障制度改革应超越将人视为生产要素的旧有逻辑，真正把人作为拥有基本权利的社会主体。无论在何地工作生活，每个人都应享有平等的养老保障权利，不应因户籍或地域被固化在不同待遇体系中。

目前，我国有超过 5 亿人处于 “ 人户分离 ” 状态，反映出当前的社会流动仍停留在劳动力个体层面，尚未实现以家庭为单位的完整流动。这种状态直接导致了留守儿童、空巢老人等社会问题，对人的全面发展构成了潜在阻碍。人的全面发展，尤其是人力资本的持续积累，并不仅仅依赖于个人的努力，更与整个家庭的福祉与发展紧密相连，包括老人的赡养和子女的抚养与教育。

要实现人与家庭的协同发展，就必须推动从 “ 个人流动 ” 向 “ 家庭流动 ” 深化，解决大量农民工家庭 “ 破碎 ” 的问题。一个完整的家，是美好生活的重要内容，这是收入增加所不能替代的。 要让每个人、每个家庭都能自主选择生活工作地点，而不是被制度束缚（年轻时外出打工、年老只能返回原籍）。 唯有如此， “ 以人为本 ” 的理念才能真正落地，从而实现个人、家庭与生活共同体的同步发展。

腾讯财经： 现在社会保障的城乡差距、东中西区域差异较大，全国统筹意味着能拉平差距吗？

刘尚希： 从长远趋势来看，养老待遇差距将会随着人口结构和社会形态的演变而逐步化解。当越来越多的农村人口转变为市民，并纳入全国统一的养老保险体系，养老待遇标准将自然走向统一。

在人口和家庭仍处于固化状态时，单纯讨论如何缩小城乡居民养老待遇差距往往难以推进。根本出路在于推动农村人口通过稳定就业融入城镇职工养老保险体系，从而逐渐缩小农村居民养老的人口规模。

目前的困境在于，大量农民工身份在 “ 职工 ” 与 “ 居民 ” 之间摇摆： 在城里打工时参加职工养老保险，一旦返乡又转回城乡居民养老保险，且跨省转移接续存在障碍，导致养老权益受损。

因此，必须提高统筹层次，推动社保制度从政策协调走向中央实体化运作，在机构设置、事权划分和基金管理等方面实现实质性的垂直管理，以增强制度的可持续性与公平性。

腾讯财经： 深化全国统筹，涉及到的中央和地方财权事权的划分，您认为关键点是什么？

刘尚希： 当前改革推进困难的核心症结，在于部分部门、地区存在 “ 财政兜底 ” 的依赖思维，认为社保缺口最终可由财政负担。 这种预期削弱了深化改革的主动性，导致权责不清、激励不足，各方倾向于 “ 吃大锅饭 ” ：用钱部门只管借钱、花钱，管理粗放，管理部门重形式轻实效，最终导致风险向财政转移。

破解这一困局，必须明确财政承担的是有限责任，并需要清晰划分养老风险责任：首先是清晰划分中央与地方的财政责任；其次是划分政府、企业、个人在养老保障中的风险责任和各自应承担的义务，让不同的主体形成明确而又持续的养老风险预期，各自提前做好风险准备。

二十届三中全会通过的改革决定里面明确提出，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。准确理解 “ 加强中央事权 ” 的内涵至关重要，这并非加强权力集中或让地方事事请示，而是强化中央在关键领域的实体化责任履行能力。

当前治理结构存在权责不匹配的问题：中央承担重大决策责任，但部分事权执行体系尚未实现实体化与专业化运作。扩大中央事权，本质是将执行的责任向上集中、机构做实、实现权责对等，从而防范权责分离带来的治理失灵。

这意味着应在社保等重点领域推进机构改革，逐步将基本养老保险等全国性公共服务纳入中央垂直管理体系，构建 “ 中央统筹、地方配合 ” 的治理新格局。这项改革涉及面广、复杂度高，需要担当与智慧，加快社会保障制度的转型。

转变观念：

推动从 “ 以钱为本 ”， 到 “ 以人为本 ” 的正向循环

腾讯财经： 养老金目前是 “ 现收现付 ” 模式，随着老龄化加深，从居民的角度，最为关注的可能还是未来养老金能否的足额发放。您怎么看待养老金的可持续性问题？

刘尚希： 若仅从静态角度测算，而忽略城乡人口结构的实质性转变，社保体系确实面临可持续挑战。正如当下不少年轻人所说， “ 并非年轻人需要社保，而是社保更需要年轻人 ” 。

在大量人口仍处于 “ 农民工 ” 状态的背景下，许多就业形态并不稳定，即便在城市务工，也往往难以被规范纳入社保体系。当前就业形态多样但保障不足，导致社保制度面临费率虽高、费基却很窄的困境。大量中小企业和个体户未被有效覆盖，而农民工群体也对未来缺乏稳定预期：他们不确定自己最终扎根城市还是返回农村，从而难以做出长期的参保规划。当前，真正履行社保缴费义务的企业比例有限，大量经营主体和近 3 亿农民工仍处于制度覆盖的边缘。

如果民众的个人预期与制度设计的未来预期之间存在脱节，养老保险的可持续性就难以实现。因此， 养老保险改革不能仅停留在财务层面，而应回归到 “ 人 ” 的需求与预期上来。只有增强人们对未来的确定性，使其有归属、有保障，才能激发其参保积极性，扩大社保实际覆盖范围。

腾讯财经： 希望在年轻时缴费负担较轻，而在老年却能领取较高的养老金，这也是 “ 人之常情 ” 。那么我们是否有可能通过机制调整，特别是通过金融市场，更好地为居民提供养老保障呢？

刘尚希： 养老保险制度的本质在于建立权利与义务相对应的激励机制， 必须坚持按照 “ 保险 ” 属性 “ 多缴多得、长缴多得 ” 原则。若允许少缴甚至不缴却仍享受待遇，那将偏离保险本质，演变为纯粹的社会福利。

当前我国基本养老保险，即第一支柱，采用缴费型的社会保险模式筹资，在待遇发放上区分职工与居民两类体系。目前的问题第二、三支柱发展不足，导致养老需求过度集中于第一支柱。

针对这一结构性矛盾，出现了另一种改革思路：通过提高增值税率等方式转向税收筹集资金，实行全民普惠发放基础养老金，不再区分职工与居民身份，从而将现行制度从 “ 社会保险模式 ” 转向 “ 社会福利模式 ” 。若采取这一路径，需满足一个基本前提：必须大幅降低第一支柱的替代率，使其仅保障基本生活，更高水平的养老需求则交由第二、三支柱承担。然而，目前我国二、三支柱尚未真正建立起来，若贸然推进模式转变，可能带来财政压力与税收负担加重， “ 费税平移 ” 做不到。我认为当前转向福利模式，放弃保险模式在我国是不可行的。

我认为， 养老保险制度可行的改革路径应是：优先培育和发展第二、三支柱，待其具备一定规模后再逐步降低第一支柱的比重，进而实现基本养老从 “ 社会保险 ” 向 “ 社会福利 ” 模式的平稳过渡。

此外，要构建一个可持续的养老体系，必须将以下几方面统筹考量、协同推进：

首先，在国有资本支撑社保方面，既要提升国有资本的配置效率、确保合理回报以充实养老基金，又需明确边界，避免与民争利，通过优化国有资本治理和提高投资运营能力实现在养老领域全民受益。 全民所有制，应变为 “ 全民受益制 ” ，打破国有资本自我积累的循环，支撑国民消费率的提升。

其次，着力推动第二、三支柱实质性发展。 特别是促进第二、三支柱的融合，需通过制度激励扩大覆盖面、加快养老金融资产积累，既与第一支柱形成有效互补，共同分担全社会的养老责任，又可以形成大量长期资本、耐心资本，支持产业创新及其转型升级。

第三，加快推进以 “ 农业转移人口 ” 为核心的市民化进程 ，通过深化户籍、土地及相关配套改革，稳步提升城镇化质量，扩大城镇人口规模，推进城乡结构转型。

最后，就业质量的全面提升是养老制度的根基。 应从就业稳定性、就业公平性与就业充分性三个维度系统性地改善 “ 就业状态 ” 。实现更充分、更高质量的就业，夯实社保缴费基础，增强个人养老储备能力。

这些环节相互关联、彼此制约，需坚持系统思维、加强顶层设计，才能在动态平衡中稳步构建起与中国式现代化相适应的养老保障体系。

腾讯财经： 当前各界讨论社保、养老问题多聚焦在如何充实资金，往往陷入 “ 头痛医头、脚痛医脚 ” 的被动局面，或者只是在存量的资源里思考怎么调配的问题。而您更强调观念的转变和整个体系框架的完善，形成对人更友好的经济社会环境，包括促进人口的合理流动、提升就业质量、改善民生，从而带动更好的经济发展、做大做优经济 “ 蛋糕 ” ，在这样一个 “ 正向循环 ” 的过程中，养老的问题才能迎刃而解。

刘尚希： 对， 过去那种只盯着 “ 资金缺口 ” 的思路，本质上是一种无解的循环。其根本原因在于逻辑的出发点出现了偏差：我们总在试图解决 “ 钱 ” 的问题，却忽略了这一切最终要服务的对象是 “ 人 ” 。

社会保险，尤其是基本养老保险，核心不是财务算账，而是人的预期、归属与发展。当我们把出发点从 “ 弥补缺口 ” 调整到 “ 安置人、保障人、发展人 ” ，将政策的起点和落脚点真正回归到人本身，很多看似棘手的难题，反而会迎刃而解。

这不仅仅是一个方法的转变，更是一种根本逻辑的重置：从 “ 以钱为本 ” 到 “ 以人为本 ” 。人的问题解决了，钱的问题才能真正找到可持续的出路，这实质上是一场社会转型的深刻变革。

制度设计：

建立正向循环的激励机制，才能扩大缴费规模

腾讯财经： 在制度框架之外，还有一些制度运行中的细节问题。比如，最高法院在 8 月份的司法解释中明确：即使用人单位与员工协商一致不缴纳社保，这样的协议在法律上也属无效。这意味着制度在执行层面趋严了吗？

刘尚希： 8 月份的司法解释并不是说制度趋严了。 社保制度此前长期面临 “ 立法从严、执法从宽 ” 的现实困境。 尽管《社会保险法》早有明确规定，但在实际执行中却逐渐演变为某种 “ 协商性安排 ” ：企业与员工之间可以通过协商决定是否参保，使强制性规定在现实中成为可讨价还价的弹性空间，导致 “ 法不责众 ” 在一定程度上成为常态。

若在执行上急刹车，突然从严，将会导致用人单位和劳动者的行为均出现扭曲。对企业而言，为规避社保成本，倾向于雇佣已退休人员、扩大劳务派遣或灵活用工比例，甚至压缩正式岗位。而对劳动者而言，则在无形中被迫接受不规范的用工方式，甚至面临就业机会的缩减。

司法解释并非设立新规，而是对原有法律刚性约束的重申与强化。这意味着以往通过 “ 协商 ” 方式规避社保缴费的做法不再被允许， 标志着制度正从 “ 有法可依 ” 向 “ 有法必依 ” 坚定转变，这也是实现公平、可持续社会保障体系的必经之路。但目标本身不能取代过程和路径，过于理想化，往往适得其反。

腾讯财经： 那您觉得是应该给中小微企业和居民更多的灵活性选择，还是坚持从严执法以维护制度刚性呢？

刘尚希： 这并非灵活性的问题。在当前法律已对社保缴纳做出明确规定的背景下，若普遍允许所谓 “ 灵活选择 ” ，将削弱法律权威，形成 “ 破窗效应 ” ，导致 “ 有法不依、执法不严 ” 的恶性循环。

然而，若强行一步到位刚性执行，也可能超出部分市场主体的实际承受能力，甚至引发就业冲击与社会风险。这要求我们必须在 “ 依法执行 ” 与 “ 现实可行 ” 之间，找到一条兼顾法治原则与社会稳定的务实路径。

我认为可以考虑采取 “ 分段推进、新旧区分 ” 的策略：一方面承认历史、面对现实，对已形成的参保现状设计过渡性安排；另一方面面向未来、坚守法治，对新参保主体及新就业形态严格依法执行，逐步树立规则权威。

同时，应推动法律本身的持续优化，增强其合理性、前瞻性与可执行性。法律的权威不仅源于其强制性，更在于其合理性。制度的生命力在于其能否回应人的真实需求。

当前不少养老政策虽着眼于居民长远福祉，却因忽视居民的 “ 当下风险 ” 而遭遇参与困境。比如，当就业不稳定、收入有限、基本生活存在不确定性时，居民自然更关注眼前生计而非远期养老。

因此，构建有效社会保障体系的关键在于建立正向循环的 “ 激励机制 ” ：通过改善就业质量、提升收入预期，让居民对当前生活有稳定向好的信心，进而主动规划未来。唯有让居民真切感受到制度是 “ 为我好 ” 、政策能 “ 让我受益 ” ，法律才能成为被广泛接受的 “ 良法 ” ，执行才能真正实现 “ 善治 ” ，法治的权威也才能真正建立在人民认同与信任之中。

腾讯财经： 前几年国务院也发文，阶段性降低养老保险单位缴费比例至 16% 。现在有观点认为养老保险对低收入群体来说缴费门槛太高，您认为该降低缴费比例吗？

刘尚希： 从宏观层面看，当前社保体系的高费率问题，根源在于参保面过窄、费基不足，因为缴费的人少，为了达到基金总量目标，不得不设定较高的缴费率。

这就形成了一种 “ 恶性循环 ” ，即费率越高，企业和个人的负担越重，参保和缴费的意愿就越低；缴费面越窄，基金收入越依赖少数缴费主体，费率就越难以下降。反之，如果缴费面广、参与度高，同样的基金规模下，费率可显著降低，个体负担也将大为减轻。

破解高费率的问题，关键在于将 “ 恶性循环 ” 扭转为 “ 拓宽费基 — 降低费率 — 增强激励 — 进一步拓宽费基 ” 的正向循环。 这就需要设计有效的激励机制，引导民众积极自愿参保，任何 “ 强按牛头喝水 ” 式的强制手段都难以持续。

国家曾阶段性降低了社保费率，这是在特定时期为减轻企业负担而采取的措施。但若缺乏配套改革，单纯降费可能加剧基金未来的支付压力，最终仍以财政补贴或增税等方式将负担转嫁给全社会。

因此， 社保改革必须系统推进，不能孤立地调整费率或片面强调征缴。而是需要一套组合拳：在适度降费的同时，着力扩大覆盖面、提升参保率，并通过制度优化增强公众的参保意愿和获得感，从而构建一个更加公平、可持续的社会保障体系。

这需要纳入社会改革的框架之中，嵌入社会转型过程之中，在这个意义上，加快社会改革的顶层设计、整体设计也变得迫在眉睫。以人为本，以人民为中心，不只是一句口号，更需要化为可运行的制度和可执行的政策。