申论｜上海需全面挖掘养老资源，让为老政策落到实处

上海是全国最早迈入人口老龄化且老龄化程度最高的城市之一。养老不只关乎老人本身，更直接关系到老人的子女、甚至孙辈三代人整个家庭的切身利益。

根据上海市政府部署和市情实际，为应对日益膨胀的养老需求同不平衡不充分的养老设施和服务供给的新型矛盾，2024年4月，上海市印发修订后的《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》，新指引进一步明确了工作流程、保障措施和工作机制，各区政府陆续开始响应承担起在本辖区建立存量资源统筹利用协调机制，形成包括但不仅限于民政、卫健、住房建设、规划资源、街镇等行政合力，根据不同层次规划和实际养老缺口，有序转化工业办公用房等存量资源，增加养老服务设施建设，扩大养老服务受众群体。但新指引毕竟只是个基础指导性文件，还需要基层自身领悟文件精神并细化出具体落实的措施方案，而且各区区情与资源禀赋都不相同，需要探索出既符合各区共性特征同时又满足各区差异特色的发展路径。

一、存在的问题

1、老龄化人口与养老设施资源错配

人口并非均匀分布，高度集中于沿海经济发达地区，广泛活跃于一二线城市群和都市圈。老龄化人口是随着时间演变而来，因此当然具有原来人口两极分化的极端特点，以上海为例，2023年末，各区60岁及以上老年人口占该区总人口比重列前三位的依次是虹口区、黄浦区和普陀区，比重分别为44.9％、43.8％和42.8％，大部分老龄化人口主要分布于市中心的几个老城区，而且二次分布依然体现这个趋势，历史悠久或具有拆迁安置功能的公房社区承载着大体量的老龄化人口。

与此相对的是，地理位置优越但地域面积不大的街镇甚至城区未必具有与之相匹配的规模优势和资源储备，比如静安区彭浦新村街道辖区面积3.81平方公里、老年人口约为8.5万人，而相邻的临汾路街道辖区面积2.12平方公里、老年人口约为1.2万人，前者辖区面积未到后者的2倍，老年人口却是前者的7倍多。养老服务设施狭小承载不足、养老可再利用房产资源匮乏、养老从业人员生活成本高企等，诸多因素阻碍了养老资源和服务的普遍惠及、精准输送，导致各级政府都在不断加大对养老工作的投入，人民群众却感受度不强，养老工作无法实现量的覆盖与质的提升。

2、养老服务对象群体响应政策消极

很多老年人执着于自己一生依赖的思维定势和行为范式，对政策的感知力与敏感度不强，出于主观上“不愿意”“没必要”“无所谓”或客观上“很麻烦”“太复杂”“用处小”等原因不接受甚至主动婉拒部分养老服务。如独居老人室内空间的适老化改造，是一项利好的为老措施，但由于老年人的念旧心理，已习惯原有生活环境，同时又害怕装修动静太大，即便是送上门的政策，他们也会不接受。这是对一系列养老政策及资源的浪费，更反映出长者老人作为养老服务对象群体在政策参与上的空白与政策认知上的贫乏，养老政策离真正落地还有差距。

3、养老队伍发展多元化与保障不足

根据2024年民建静安区委赴区民政局开展专项民主监督的调研结果显示，围绕养老服务打造的15分钟社区生活圈主要依靠两条路径：一是通过财政补贴引入第三方社会力量，购买社会组织服务实现，但社会组织依然遵循市场规律，服务机构专业水平存疑，服务队伍流动性比较大，一旦财政缩减或者补贴取消会直接动摇根本，模式单一抵抗风险能力较弱；二是通过发动街镇居委干部与社区人民群众组建志愿服务队伍，作为有益补充协助开展一些养老服务、为老工作，但志愿组织具有松散型、偶然性、业余化的特点，极度依赖成员的主观能动性，不足以支撑起养老服务供给基本盘，针对志愿者的长效激励与保障措施也有所缺失，无法形成常态化工作机制。

二、对策与建议

1、存量资源应用尽用，相邻区域结对共用

一是要求市、区、街镇三级政府尤其是民政部门，根据本级养老文件精神结合自身实际，研究制定或进一步深化相应的综合性落实细则，为根本性解决一系列养老难题提供政策遵循；二是要求房管部门排摸梳理出辖区内所有空置或烂尾的可用房，登记在册，厘清并转化好土地性质和房屋产权，依托美丽家园工程或民生实事项目改造空置房、保交烂尾房都收归，用于建设养老服务设施，做足养老资源增量，充分发挥公房“取之于公、用之于公”的社会价值；三是各行政区域尤其多区交界地带，可以探索打破物理上的地域限制，以基层党支部为抓手，成立养老专项工作小组，通过结对帮扶，推动养老设施向少倾斜，养老人口向疏转移，动态实现养老资源共享和养老负载均衡。

2、广泛引入长者参与，做好政策宣传解读

全市范围内有基础条件同时又有实际需求的各区政府依托街镇，尤其是老年人数量多、密度大、负担重的社区设立基层立法点、政策调研站，听取政策受众群体的意见和真实反馈，动员社区老人积极参与立法定策，切实发挥全过程人民民主的实践作用，让政策制定之初就在符合预期的轨道上行稳致远。以基层党校老师、民政相关干部为师资，老年大讲堂、睦邻茶话会为平台，就近以老年大学、社区老年活动中心为场地，日常开展送政策入社区，不漏一户的为老专项行动，针对特殊老年群体，还可委派居委干部上门解读，考虑筛选一批熟知政策的热心老人建立长者宣讲团，深入群体率先垂范，全方位无死角深层次进行养老政策的宣传普及。

3、数字赋能提质增效，全力保障队伍建设

一方面，大力推进“人工智能+养老”民政领域数字化转型，探索数字化技术助力实现高质量养老的全新可能，推出更多满足新时代要求、贯彻便民利民惠民理念的数字化养老服务应用场景，扩大养老服务辐射半径，深化养老服务良好体验，让数字赋能的成果硬着陆，确保人民群众既看得真切又感受强烈。

另一方面，按照养老服务队伍的构成解析配套建立服务保障体系，合理加大或原则稳定财政经费投入，在不违背“养老资源为养老”这一宗旨的前提下，开发助餐食堂、活动中心、服务机构等养老设施的剩余价值，比如面向周边白领的错时堂食或外卖配送服务、空闲时间礼堂或活动室的对外租赁服务、平日里养老结合寒暑假托幼的社区双托底服务。激活养老生活圈的自主造血能力形成良性循环，再正向反哺养老服务队伍的培育、运行和保障相互促进。

（作者江佳春来自上海市干部教育培训中心）

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