“十五五”时期我国社会发展及社会工作新趋势

作者：焦若水（兰州大学西北少数民族研究中心、历史文化学院教授，博士生导师）；刘成晨（重庆工商大学社会学西部研究基地研究员）

2024年11月习近平总书记对社会工作作出重要指示，指出：“社会工作是党和国家工作的重要组成部分，事关党长期执政和国家长治久安，事关社会和谐稳定和人民幸福安康。新时代以来，党中央作出一系列重大决策部署，推动社会工作取得重要成就。当前我国社会结构正在发生深刻变化，尤其是新兴领域迅速发展，新经济组织、新社会组织大量涌现，新就业群体规模持续扩大，社会工作面临新形势新任务，必须展现新担当新作为。”这一重要论述进一步明确了社会工作在党和国家工作全局中的重要地位和努力方向。推进国家治理体系和治理能力现代化、继续完善和发展中国特色社会主义制度优势，应自觉将社会工作置于党和国家工作的体系中，准确研判“十五五”时期社会发展的趋势与需求，针对社会治理的难点、社会政策的堵点、社会关注的热点，不断健全社会工作体制机制，破除社会治理深层次体制机制障碍，充分发挥社会工作的专业优势，以专业性、系统性、耦合性、整合性推动社会治理体系和治理能力现代化建设。

一、时代之问：新时代背景下社会工作的结构转型因应

（一）均衡可持续性发展受阻，社会工作机制体制亟需转型

社会治理现代化促进了社会工作制度体系的系统性调整，标志性事件即为2023年中央社会工作部的组建。这不仅彰显了国家对社会工作顶层设计的重视，更折射出中央统筹与协同社会治理的深层逻辑。这一制度性重构，正在推动社会工作服务体系从部门管理向系统治理、整体协同的范式转变。在社会需求持续多元与差异化的背景下，社会工作服务供给能力的结构性矛盾愈加突出，人才流动不均、财政投入不足、政府购买服务机制不健全、专业体系建设滞后等问题，严重制约了社会工作的均衡可持续性发展。如何将党的社会工作与专业社会工作有机融合，在保障专业优势前提下，实现有序衔接、顺利过渡和治理机制转型实为新时代社会治理的重大议题。有研究表明，“深入推动党的社会工作发展，必须以社会工作部为组织依托，持续强化和优化党的统筹作用，拓展党的群众工作路线，着力巩固和夯实基层治理基础，推动社会治理体系及其方法的创新，构建多元主体协同共治的新格局”。

（二）人口结构变迁加剧，连锁效应持续扩大

当前，老龄化、少子化与人口高频流动的交织态势日益凸显。这种结构性变迁逐步削弱了传统家庭的代际支持功能，加之人口跨地域流动与公共服务资源配置不均，进一步加剧了服务供给的反差，社会服务空间割裂问题日益凸显。2024年，我国全社会跨区域人员流动量达645亿人次，但流动人口在政策设计中往往被视为“临时性”存在，导致随迁子女教育、居住保障、公共服务等方面的政策反应滞后，服务缺口长期存在。有研究表明，流动家庭持有居住证的时间越长，其子女享受公共服务的机会才逐步增加，这种制度性门槛无形中加剧了城市中的“隐性贫困”现象。因此，社会服务对流动性与多元性的回应机制，亟需摆脱静态认知，转向动态适配，从而逐步实现这部分群体的“脱困”。

（三）社会需求多元分层分类，差异化服务要求不断增加

一方面，收入差距悬殊与城乡发展不均放大了服务资源的裂痕。东部地区“一线城市”的社会服务市场正在逐步向精准化、定制化和现代化发展，而中西部欠发达地区的基础性服务却长期面临覆盖不足、专业缺位的困境。另一方面，不同代际之间的需求矛盾也日益突出，年轻群体对数字化、便捷化服务的依赖，与老年群体对线下实体空间、面对面支持的强烈需求，构成了服务供给模式的双重压力。鉴于此，社会服务双轨制因此而生，但服务机构在实体与虚拟场景间疲于权衡，既难以满足银发群体的信任需求，也无法完全顺应中青年群体的生活惯习，凸显出当前服务模式适应性不足的问题。此外，从新就业形态劳动者的权益保障，到银发群体的数字融入，再到困境儿童、残障群体的全生命周期支持，传统以“保基本”为导向的社会工作服务模式已难以全面满足当前社会需求。

（四）数智技术快速演进，发展影响与日俱增

数智技术带来了服务效率与覆盖范围的显著提升，催生了诸如“元宇宙社区治理”等新型社会服务模式。然而，数字鸿沟和技术适应障碍也相伴而生，特殊困难群体的服务可及性问题愈发凸显，技术赋能与专业温度之间存在明显张力，数字化转型带来的技术能力缺口问题尤为突出。智能评估、数据建模等新兴能力迅速成为服务机构的基本要求，但当前社会工作专业课程体系与培训机制仍停留在传统的个案、小组和社区“三大方法”层面，使得学习者难以胜任数字治理新场景下的专业要求。尽管数字社会工作有所发展，但目前培育该方向的专业化能力还比较缺乏。技术赋权带来的公平悖论也日益凸显。发达地区率先应用AI、区块链、数字平台提升服务效率，但边远农村和特殊困难群体却因网络基础薄弱、数字素养不足等被进一步边缘化，城乡融合发展在数字社会中存在“脱节”现象。智慧养老、救助大脑、时间银行等创新模式的普及，虽然提高了资源配置效率，却也隐藏着算法偏见与不公、数据泄露与污染、特殊困难群体边缘化等多重风险。尤其是数字化治理过程中，以效率为导向的单向度技术应用，往往忽视了服务对象的个体差异与尊严需求，导致技术理性与社会工作“以人为本”的价值理念发生错位。

（五）人才保障短板仍存，队伍建设亟待加强

我国目前有一大批社会工作专业人才积极活跃在基层治理、职工帮扶、儿童福利、青少年事务、老龄和养老服务、禁毒戒毒、社会救助、社区矫正、卫生健康、信访工作等领域，围绕满足群众需求和解决具体民生问题开展专业服务。但人才资源分布呈现出典型的“东密西疏”现象，城乡之间也存在明显的“重硬件轻服务”配置倾向。同时，尽管数字治理的推进取得了局部突破，但跨区域、跨部门的数据壁垒和制度碎片化问题依然突出。一些地区的社会救助资金、慈善资金滞留于繁琐的审批流程，基层服务项目执行周期被行政协调反复拉长，社会服务“最后一公里”频频演变为“最难一公里”。支撑服务体系的人才供给，也呈现出结构性困境，具体表现为：社会工作专业毕业生数量虽逐年攀升，但从业率却持续低迷，薪酬普遍低于城市平均水平，职业晋升通道不畅。原有以政府购买服务为主的社会工作人才队伍，在机构改革过程中未能实现有效过渡或转续，缺乏相应的专业保护机制，导致开展服务的一线社会工作者流失。

二、突破之路：“十五五”时期关键突破领域

（一）强化党建引领，助推新时代社会工作融合式创新

党建引领是破解社会服务碎片化、资源配置失衡的关键，是坚持“以人民为中心”，践行新时代党的群众路线的根本保证。我国社会治理现代化建设虽稳步推进，但面临的风险挑战和亟待解决的矛盾较以往更为严峻复杂。必须坚持和加强党对社会工作的全面领导，把社会工作置于党和国家工作的突出位置。加强党建与党群工作是未来社会工作发展的重点，要不断增强党在新兴领域的号召力凝聚力影响力，重点抓好新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，促进新兴领域健康发展。

在地方社会工作，特别是县域社会工作层面上，应加强党建引领基层治理和基层政权建设，推动构建充满活力、高效运转的新型基层社会治理体系。应着力研究县域层级社会工作运行体制机制的完善，统筹推动社会工作的融通发展。在镇街、村居委会层面的社会工作服务上，应凝聚服务群众的力量，统筹推进为基层赋能和减负工作，推动资源、服务、管理等下沉基层，健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理队伍建设，制定乡镇（街道）履行职责事项清单。坚持和发展新时代“枫桥经验”，指导规范人民建议征集站（点）建设，走好群众路线、回应群众关切和维护群众利益，在“最后一公里”甚至“最后一米”让广大居民群众感受到公共服务的温度和精度。

（二）优化服务体系与生态，促进“一老一小”整合式发展

在人口老龄化与少子化并存背景下，代际服务碎片化、资源配置割裂、专业服务人员稀缺及能力不足等问题日益凸显。破解之道在于打破服务对象划分的传统界限，强化“一老一小”复合型知识与技能的专业服务人员培养及代际整合服务能力培训，持续探索和创新全龄友好服务模式，实现“空间—功能—制度”三位一体的深度整合。上海静安区“老幼共生社区”之所以成功，得益于社会工作专业力量的深度参与，从需求评估、家庭支持到代际活动设计，均贯穿了专业伦理与服务温度。然而，破解“医养教”各自为政和资源壁垒问题，改变围绕“一老一小”而忽略家庭整体和家庭生命周期的服务实践，提升服务效能，亟需推动跨部门、多主体协同机制建设，打通资金投入、人才培养、服务标准、信息系统间的政策瓶颈，构建可持续、全生命周期覆盖的代际共融服务生态。

（三）深化跨学科协作与系统升级，推进专业介入与社会保障体系建设

传统社会保障体系存在供给粗放、指向模糊的问题，导致资源错配与福利盲区。一是传统的社会保障体系往往采取的是“大水漫灌”式供给模式，缺乏精准的需求评估机制，容易忽视个体差异化需求；二是财政投入存在“马太效应”，保障项目同质化严重，医疗、养老等核心保障存在“悬崖效应”或福利差距明显；三是形成了“福利依赖”与“保障真空”并存的悖论，流动人口、新业态从业者等群体服务相对缺失。这就要求社会工作者在政策执行末端发挥“精准滴灌”作用，通过专业化的手段提高保障体系的精准度与人文关怀，优化社会保障资源的配置效率和提升服务可及性。当前社会保障与福利事业中的政策体系与法律法规建设，对专业社会工作服务的要求进一步明确，标志着社会工作正从“辅助性角色”转向“制度性主体”。下一步，应构建跨学科协作体系，将社会工作的临床介入与政策制定、技术应用有效衔接，实现从个体服务到系统性改善的跃升。

（四）善用数智技术，驱动社会工作服务提质增效

数字化转型已成为社会工作创新的重要引擎，但同时也重塑了服务逻辑与伦理边界。例如，杭州市“民生直达”平台通过多源数据融合与机器学习技术，实现了服务需求从“被动响应”到“主动发现”的跃迁，显著缩短了社会工作者对困境儿童的识别与服务响应时间。然而，若技术应用缺乏伦理规范，可能会导致算法偏见与不公、隐私泄露、深度伪造等新风险。因此，需要培育“技术素养+人文关怀”兼备的复合型数字社会工作人才，坚持“人本科技”与“技术向善”，使其既能驾驭AI工具提升服务效率，又能保持对服务对象个体差异与尊严的敏锐洞察，避免技术逻辑异化专业价值。此外，数字技术既驱动社会工作服务范式转型，也在持续推动社会工作服务对象的扩大，如网络技术发展催生的广大新就业群体和新就业形态服务需求，需纳入社会工作服务关注的领域。

（五）加快社工教育与研究的结构性改革，加强人才队伍建设与职业自助

社会工作服务人才困境本质上是培养体系、制度保障与职业认同的结构性错配。一方面，当前社会工作专业教育存在实践导向不足、技能体系单一的问题，难以回应基层服务的复杂需求。高校应打破“学科本位”，强化跨学科融合与临床训练，推动社会工作专业知识体系向数字治理、社区心理等领域拓展，增强专业适应性。另一方面，应推动政府部门、分支领域社会工作服务单位与高校之间的合作互动，借助跨学科优势推动数字技术与社会工作的交叉融合，以更为精准、系统、高效的数智支持增能不同阶段社会工作专业教育与服务革新。

薪酬待遇与职业晋升机制滞后，导致社会工作岗位吸引力弱、人才流失率高，亟需通过完善职级体系、确定工资指导标准、建立“绩”“薪”联动等制度安排，提升职业稳定性和发展空间。在一些地方财政紧张条件下，政府购买社会工作服务力度逐步减弱，这就需要鼓励和引导社会工作服务主体加强自我造血能力，逐步探索和建立社会工作市场化运作机制和模式，面向市场开发设计服务产品，不断拓展职业生存和发展空间，发挥社会工作人才市场主体作用，提供更多精细化、个性化的专业服务。

“十五五”时期是破解中国社会工作理论建设困境和理论悬浮问题的关键时期，有必要不断发掘和强化中国本土社会工作专业实践中的“中国智慧”以促进“中国之治”，加强社会工作理论和方法在内的自主知识体系建设，推动中国社会工作高质量发展。

三、发展之是：中国社会工作的范式转型与道路选择

（一）强化顶层政策保障，筑牢社工高质量发展生命线

中国社会工作的发展范式经历了从政府主导到多元协同、从补缺型到普惠型的转变，其演进过程与国家发展及社会经济转型、政策导向及专业化需求密切相关，体现了从“行政化”到“专业化+社会化”的路径，目前正走向“整合性发展范式”，兼具政策响应性、专业自主性、社区扎根性和群众服务性的特点。新时代社会工作要主动融入党和国家治理体系，深度参与基层治理和国家治理的本土化实践，进一步提高专业化和职业化发展水平。有研究表明，“用群众容易接受的、‘走心的’、科学的方法提供服务，会产生更好的凝聚效果。所以，专业化、人性化的服务尤为必要”。“十五五”期间，要着力破解党建引领下推动政治引领与专业服务的深度融合问题，尽快将党的社会工作相关部门、社会工作部与其他政府职能部门以及社会工作专业服务与本土行政社会工作实践进行有机融合，提升基层治理的响应力与协同力，完善问题发现、联动响应与闭环治理机制，将制度优势有效转化为社会治理的实际效能。

（二）深化专业与治理逻辑耦合，把握社会工作发展的时代新机遇

实现专业社会工作和基层社会治理融合发展是可行的。就价值而言，专业社会工作强调“助人自助”，基层治理追求“人民至上”，二者在增进民生福祉上高度契合。就方法而言，过去的社会工作服务型治理强调通过提供专业化、人性化服务，解决困难群体和其他有需要群体基本生活方面的问题。新时代社会工作是以党建引领为核心，通过组织嵌入、资源整合和服务创新，将党的群众路线与社会工作专业方法相结合，实现治理效能与服务质量的同步提升，推动“以服务促治理、以治理优服务”的良性循环，实现补位政府、激活社会，风险预防与共同体构建的作用。这种耦合是社会工作的专业理念、方法和技术与党的政治优势、组织资源和治理目标的深度融合。所以，新时代社会工作要抓住时代机遇，构建具有中国特色的社会工作体系，助力社会治理现代化和推动服务型治理创新。这其中，既要广泛借鉴全球社会工作的具有共同特征的做法，更要有基于自身传统和历史、尊重社情民意的中国特色的实践经验；既要有与时俱进推动专业化现代化的专业追寻，又要秉持“以人民为中心”，坚持党的领导和利用社会工作激活群众工作的创新精神；既要围绕社会发展的结构性转变与需求，坚持超前思维、向前展望、提前谋局，又要尊重客观现实和历史发展规律，回应现实问题，着力破解制约社会工作发展的堵点、痛点、难点。

（三）秉持社会工作专业性，完善服务网络与空间建设

要着力解决机构改革带来的制度红利在实践中遭遇的现实瓶颈问题，直面财政支持缩减、服务网络削弱、人才流失加剧、地区分化扩大等问题，在“十五五”期间通过重大项目和政策创新为社会工作发展提供制度空间。加强社会工作行业组织和机构建设，特别是健全乡镇（街道）社会工作服务站在乡镇（街道）、城乡社区的网络平台建设，完善在学校、医院、养老、社会福利等场所的社会工作服务机构建设，推动社会工作与医疗、教育、环保等领域的跨学科协同融合，加速社会工作向多元化服务模式转型，提升服务深度与专业水平。要顺应数字社会发展趋势，强化全民数字素养教育，缩小城乡数字鸿沟，丰富交互或虚拟体验，协同推进网上社会工作发展，拓展社会工作服务空间和路径。

（四）加大社会工作人才教育与研究，保持行业高水平与可持续发展

社会工作人才队伍建设须立足本土社会结构，在借鉴国际经验时，更要注重本土转化，夯实中国式社会工作可持续发展的专业支撑。应广泛开展社会工作专业教育和培训，扩大社会工作专业人才队伍的规模，优化社会工作人才结构和人才梯队。推动高等院校与社会工作服务机构的深入、实质合作，培养适合中国社会工作发展的管理人才和督导人才。要加强中国社会工作的自主知识体系建设，着力推进社会工作服务标准体系研究，建立与我国社会工作发展相适应的社会工作服务标准体系，发布重点人群社会工作服务指南，为社会工作的规范化、可持续发展提供技术和专业支撑。（参考文献略）

【基金项目】教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“西北多民族地区民族工作与社会治理的经验模式与创新路径研究”(22JJD850017)；广西教育科学“十四五”规划课题“新文科背景下社会工作应用型人才培养‘对接市场’联动机制研究”（2023A053）