产业政策与反垄断的关系？——一个重新审视

作 者：Elazabeth Popp Berman

Elizabeth Popp Berman 是密歇根大学组织学系的教授，也是《像经济学家一样思考：效率如何取代平等成为美国公共政策的核心》（2022年）的作者。

当前，反垄断政策与产业政策似乎存在一定的紧张关系。《芯片法案》（CHIPS Act）等法律通过补贴半导体制造业，或《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act, IRA）通过激励可再生能源投资，优先实现美国国家安全和去碳化等目标，淡化了对促进竞争的关注。事实上，许多形式的产业政策由于直接旨在使某些经济主体受益而非其他主体，看起来似乎与反垄断的理想难以相容。

然而，反垄断政策与产业政策（此处将后者定义为支持、限制或重塑特定经济部门的政策）的历史关系更为复杂。理解这两种截然不同的经济治理方式如何此消彼长，以及它们的支持者如何在某些时期密切合作而在另一些时期针锋相对，可以为当下的紧张局势提供新的视角。我们不应将反垄断政策与产业政策视为不可避免的对立关系，而应将它们理解为经济政策框架中不断演变的组成部分，这些框架对以下三个问题提供了不同的答案：私人权力的威胁有多大？政府是否能够在不被特殊利益集团操控的情况下有效促进特定行业的发展？促进竞争市场到底有多重要？

反垄断政策与产业政策的范围随着时间的推移不断被重新定义，这些问题在其中起到了关键作用。理解这一过程有助于我们更准确地识别真正的冲突所在，全面认识当代产业政策的范围，并意识到反垄断问题在历史上的广泛表现形式。

当反垄断主义者憎恨产业政策时

《谢尔曼法案》，奠定了美国反垄断政策的基础，可以被理解为围绕产业政策的一场斗争中的防御性举措。在该法案于1890年通过的前几年，试图遏制诸如标准石油等托拉斯的反垄断主义者对实质上构成产业政策的事项持有强烈立场。起源于中西部的农民和商人，并与棉花生产为主的南方结盟的反垄断运动，既担心政府授予的特权，也惧怕新兴的铁路公司和迅速扩张的工业所带来的权力集中。

联邦政府曾向铁路公司授予土地，并通过在南北战争期间大幅提高的关税来保护这些行业。这些关税在战争结束后也未恢复到此前的水平。尽管“产业政策”这一术语在当时尚未出现，但这些关税事实上是一种产业政策，旨在支持铁路和东北部制造业的发展——然而这些行业因其规模和权力而成为反垄断运动的目标。事实上，关税在民间被称为“托拉斯之母”。

到19世纪80年代末，关税问题成为主导性的经济政策议题，共和党人（与制造业利益一致）支持提高关税，而民主党人（代表农民、商人及南方）则主张降低关税。1888年，随着一项旨在大幅削减关税的法案进入国会审议，“大关税辩论”展开，关税问题也成为一场激烈总统选举中的决定性议题。

这场选举的结果是共和党人本杰明·哈里森当选总统，他支持工业关税，并在1890年签署了一项大幅提高关税的法律。然而，哈里森及大多数共和党同僚也对托拉斯表示反对——鉴于反垄断运动的广泛支持以及共和党日益被视为“托拉斯党”，这一政治立场几乎无法避免。实际上，共和党最终在反垄断立法中发挥了主导作用，共和党参议员约翰·谢尔曼（John Sherman）通过精妙的政治操作，击败多位民主党人，成功在这一领域确立了个人主导地位。

与此同时，共和党参议员威廉·麦金莱的《关税法案》正在辩论中，该法案大幅提高了进口商品的关税，对国会共和党人来说，这比反垄断法案——即便是友好的反垄断法案——更为重要。事实上，有人建议麦金莱将一项反垄断条款纳入关税法案，从而完全预empt谢尔曼的立法需求。

最终，《谢尔曼反垄断法》于1890年7月成为法律，仅仅三个月后，《麦金莱关税法案》紧随其后（在当前看来意外具有现实意义）。反垄断主义者确实赢得了立法胜利，但这部法律由他们的对手起草，并与一种产业政策并存，而这种政策恰恰补贴了他们所惧怕的企业联合。共和党通过一部内容宏大但定义模糊的法律来应对托拉斯问题的策略，未能抵消《麦金莱关税法案》带来的政治影响。在随后的中期选举中，共和党失去了创纪录数量的席位。

当反垄断主义者热爱产业政策时

如今，立场已经重新调整：主张扩展反垄断视野的人们，与产业政策最热情的支持者站在了同一阵营。19世纪80年代的改革者认为，当时的产业政策是在补贴那些已经具有经济优势的群体。但当代的产业政策支持者则将其视为支持关键行业所必需的措施，无论是出于气候行动的紧迫性、半导体的国家安全需求，还是其他重要目标。

这些人相信，政府能够做出正确的选择——即能够以符合经济规律且服务公众利益的方式投资于特定行业，而不仅仅是为政治影响力最大的群体提供补贴。这种信念引发了一个问题：那些对企业权力集中持怀疑态度的人，是否也应对政府权力的集中保持警惕？当然，监管俘获的风险始终存在。但与其指责当代同时支持积极反垄断和主动产业政策的人在智识上不连贯，我们或许应该认识到，他们的立场也有历史先例：19世纪中期的反垄断主义者，他们特别担忧土地所有权的集中。

19世纪80年代的反垄断主义者憎恨当时的产业政策：关税。但他们的中期前辈们却面对着一套完全不同的担忧，并且与他们那个时代的产业政策结成了联盟。与19世纪80年代对托拉斯的恐惧不同，中期反垄断主义者更担心另一种形式的垄断：土地的集中。无论是纽约州北部的地主集团，南方的种植园主，还是加州的土地投机者，土地所有权的集中对独立生产者的美国构成了威胁，也是一种全国性的祸害。

反垄断主义者认为，解决方案是政府将土地授予定居者（通常，但并非总是，仅限于白人定居者）。这些宅地可以防止土地所有权的进一步集中，使普通美国人能够成为拥有国家利益的一分子——尽管这以驱逐或排斥原住民为代价。

然而，对一些改革者来说，土地垄断是一个独立的问题，而对另一些人来说，它是更大政治计划的一部分。出版商霍勒斯·格里利是免费宅地思想的主要推广者和普及者，他认为这为城市贫困人口提供了一条出路。但对他以及许多同行来说，政府授予土地也符合亨利·克莱及其前辈亚历山大·汉密尔顿所倡导的“美国体系”（的更广泛承诺：即保护主义、内部改善以及国家银行。他们相信，这些政策将保护新兴产业并促进商业，从而提高国家的繁荣水平。同样，宅地也融入了这一议程，既促进农业发展，又培育了一批自给自足的土地所有者，这些人将受益于格里利倡导的新型土地拨款大学。

尽管1860年的《宅地法案》（Homestead Act）未能通过，但在1862年，共和党利用南方人退出国会的机会，通过了一系列法案，这些法案共同构建了一项与克莱一代人之前提出的计划非常相似的项目。批评土地垄断的人欣喜地看到亚伯拉罕·林肯总统签署了《宅地法案》成为法律，以及《莫里尔土地拨款法案》（Morrill Land-Grant Act），该法案促成了土地拨款大学的建立。这些措施还与《太平洋铁路法案》（Pacific Railway Act）相结合，为跨大陆铁路拨款；以及重新建立国家银行系统的《国家银行法》（National Bank Act）；尤其是《莫里尔关税法案》（Morrill Tariff Act）。这些法律共同构成了一整套产业政策。但与1890年反垄断主义者强烈反对偏袒强势利益的产业政策不同，他们的前辈则支持那些旨在扶持尚属初期发展的行业的政策。

用历史进行更广泛的思考

将 1890 年的关税或 1862 年的土地拨款视为“产业政策”，是否过于时代错置？将 1840 至 1850 年代的反垄断运动与当今截然不同的反垄断政策联系起来，是否过于牵强？诚然，19 世纪经济政策的政治背景无法为解析当今反垄断政策与产业政策之间的交集提供直接的教训。然而，这些历史事件却揭示了一个重要视角：将当下的矛盾简单框定为“反垄断政策”与“产业政策”之间的冲突，或许并不准确。

让我们回到那三个核心问题：私人权力的威胁有多大？政府能否在不被特殊利益集团俘获的情况下，有效促进特定行业的发展？推动竞争性市场的重要性究竟有多大？当人们说产业政策与反垄断存在矛盾时，通常指的是对第二个问题的肯定答案，与对第三个问题的“非常重要”答案之间的张力——这种矛盾确实存在。

然而，上述历史事件表明，“反垄断”或至少“反垄断主义”并非一直以竞争市场为最高优先事项，或与政府对特定行业的支持背道而驰。同时，虽然倡导“产业政策”确实意味着相信政府对特定行业的支持是可行的，但许多政策超出了《芯片法案》和《通胀削减法案》的范围，隐含地回答了这一问题，而未被明确称为产业政策。历史上，这些政策包括关税和土地拨款；当下，它们涵盖了长期存在的农业补贴、对银行的量化宽松、对汽车制造商的救助，以及通过“Medicare Advantage”项目为私人保险市场创造的需求——这远非详尽的清单。

因此，与其将反垄断视为竞争领域，将产业政策看作拜登政府通过的几项法案，并认为二者追求相互冲突的目标，我们应采取更广阔的视角。认识到政府在众多经济领域中的重要影响，迫使我们承认：在美国经济中，不受政府干预的竞争是例外，而非规则。

这听起来像是个问题。但实际上，它提供了一个重新审视的机会，让我们认识到经济是如何被政府深刻塑造的，并据此作出有意识的选择——当然，要意识到政府本身也会面临失灵。这并不意味着放弃竞争作为一项重要的促进目标，而是意味着起点应是明确审视更大的目标，例如确保关键行业的自给自足，或比市场能实现的速度更快地去碳化，然后思考竞争的促进是否是一个有效甚至现实的工具，而不是将竞争本身视为终极目标。

目前，产业政策或许确实与反垄断目标存在张力，至少在二者的现有定义下如此。但历史表明，无论是产业政策还是反垄断主义，都不是固定的类别。认识到这一点，将有助于更清晰地评估当下各种形式的产业政策——以及更广泛地构想未来反垄断政策可能与产业政策的关系。