张志勇等：深入实施县域普通高中振兴行动 破解县中难题

近日，国务院常务会议部署开展县域普通高中(简称“县中”)振兴行动，对县中改革发展作出顶层设计和系统谋划，这是继高中阶段教育普及攻坚计划和“十四五”县中发展提升行动计划后，再次对县中发展振兴作出重要部署，是学习贯彻落实全国教育大会精神、《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》(简称《纲要》)和“三年行动计划”的战略举措。教育战线要把握历史机遇，全面推进县中振兴，促进县中高质量发展。

一、深刻认识县中振兴战略意义

党的十八大以来，党和国家高度重视县中改革发展，持续加大县中教育投入力度，健全县中发展提升长效机制，为促进县中高质量发展、缩小县中与城区高中办学差距奠定了基础。但同时，受城乡经济社会发展不平衡、新型城镇化发展加速、人口流动改变城乡学龄人口分布结构和地方公共教育政策不匹配等多重因素影响，县中发展仍面临不少困难和挑战。[1] 振兴县中必须立足全局，深刻认识县中在国家经济社会发展大局中的战略地位。

县中振兴是教育强国建设的战略基点。高中教育在国民教育体系中处于承前启后的枢纽地位，既承接义务教育发展成果，又为高等教育和职业教育输送人才，其办学质量直接关乎国家人才培养体系的整体效能。截至2024年，全国县中共计7839所，比2021年增加508所，占全国普通高中学校总数(15755所)的49.76%；全国县中在校生总数1673.61万人，比2021年增加149.09万人，占全国普通高中学生总数(2922.28万人)的57.27%。[2] 无论学校数量还是在校人数，县中都占据高中阶段教育的“半壁江山”，这一庞大体量决定了县中发展具有全局性战略意义。那么若无法破除县中振兴瓶颈，必将成为制约整个教育体系整体跃升的最大短板。

县中振兴是促进乡村振兴的重要基石。近年来，我国农村教育取得了历史性发展，但仍然是教育高质量发展最突出的“短板”。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，作为中国式现代化的基础性、战略性支撑，教育现代化要正确认识和准确把握这一本质特征，把“公平”放在更加突出的位置，统筹城乡教育发展，补齐农村教育发展的短板。县中的生源主要在农村、服务的家庭主要在农村，对于义务教育优质均衡有重要的牵引作用。办好县中教育，让实现脱贫的经济欠发达地区、相对贫困地区的老百姓，在家门口就能享受到良好的高中教育，对于巩固拓展脱贫攻坚成果、为每个人打好就业谋生的基础具有重大意义。

县中振兴是促进城市协调发展的关键要素。县中是城乡教育的纽带，寄托着乡村老百姓对教育改变命运的期望。同时，县中兴，则县城人气聚、产业兴；县中衰，则“空心化”加速。推进以人为核心的新型城镇化战略，需要发挥好县城在大中小城市和小城镇之间的纽带作用，必须办好人民满意的教育，充分发挥县中教育对县城人口人才集聚和经济社会发展的战略支点作用，以进一步促进城乡一体化发展。即使将来我国实现了高度城市化，县中教育也承担着为生活在乡村和县城的数亿人口提供高质量教育的神圣使命。

县中振兴是促进人口高质量发展的战略举措。2020年，我国高于高中毕业年级3—5岁人口高中阶段完成率约为74%，与教育强国国家86.3%的平均水平相比差距显著。[3] 县域作为国家治理体系的基石单元，是畅通城乡循环、支撑产业升级、优化社会治理的关键场域，其人才“蓄水池”的容量与质量，直接关乎“双循环”新发展格局的韧性与共同富裕目标的成色。因此，振兴县中绝非囿于教育系统内部的自我完善，而是在教育、科技、人才“三位一体”深度融合的战略背景下，充分发挥教育的基础性、先导性和全局性作用，通过制度创新、模式变革和资源整合等措施，将普通高中从保障基本就学的“公共教育”升级为撬动区域发展的“战略支点”。这一升级过程，充分放大政策杠杆效应，精准激活县域潜在人力资本，最终把人口红利转化为以技能红利、创新红利为特征的高质量发展动能，为人才强国建设和区域协调发展战略提供坚实的县域支撑。

二、科学规划县中教育学位供给

人口变化是当前影响教育资源配置的最大变量。未来10年，我国学龄人口将呈现“梯次变动、错位达峰、区域分化”的特点。从全国看，幼儿园和小学阶段在学规模已达峰，初中阶段将于2026年达峰，高中阶段将于2029年左右达峰。[4] 未来较长一段时间，高中阶段将面临学龄人口总量持续增加、结构性供需矛盾突出等多重压力挑战。按照《2024年全国教育事业发展统计公报》中高中阶段毛入学率92%计算，我国高中阶段学位仍有较大缺口。

加强县中学位供给需求预测预警。扩大县中学位资源供给，必须坚持系统观念，聚焦主要矛盾，统筹近期和中长期需求，统筹优化存量和扩大增量，做好高中阶段教育资源配置的前瞻布局，更好支撑教育强国建设。各地要尽快建立完善学龄人口和学位需求预测预警机制，结合人口流动等因素，综合研判、精准预测省市县学龄人口和学位缺口，科学制定县中布局规划，建立分年度建设项目库，明确每年改扩建、新建学校和新增学位数。

有序扩大县中学位供给。推动现有普通高中挖潜扩容，在渡峰时期适当放宽学校规模和班额标准，充分利用义务教育学校和中等职业学校闲置资源举办普通高中，以人口集中流入地、教育基础薄弱地区为重点，新建一批县中。推动基础教育阶段资源贯通衔接，统筹基础教育学段学位需求，对新建义务教育学校，鼓励探索按照普通高中有关标准建设，为适应学龄人口变化统筹优化学位供给预留空间。

三、尽快补齐县中教育短板弱项

与城市普通高中相比，县中在布局结构、办学条件、教学质量、师资队伍和保障机制等方面仍存在明显不足，总体上仍有较大差距。尤其是县中与城区高中在经费投入、师资配置、设施标准等方面存在差距，亟须通过制度性补偿机制破解资源薄弱困局。推进县中振兴，补齐县中发展短板，尤其要抓住经费保障、办学条件和师资队伍三个关键。

健全县中经费保障机制。教育投入不足、办学条件差，固化了城乡教育差距，削弱了教育作为国家富强、民族振兴、社会进步、人民幸福的根本支撑作用。调查发现，高中学费标准多年没有调整、普遍较低，高中生均公用经费标准不高，且许多地区尚未做到足额拨付学校使用。2023年，城区高中学校经费投入平均总量高出县中2800多万元，增速较县中高出12个百分点。[5] 推进县中振兴，要构建中央和地方合理分担机制，提高县中经费保障能力，加大省、市两级对经济社会发展薄弱地区县中的投入支持力度。

推进县中办学条件标准化建设。相比城区学校，目前还有不少县中办学条件不达标，校舍陈旧老化、设施设备简陋，难以满足教育教学需求。据统计，全国尚有920所县中生均校舍面积未达标，缺口总面积达665.44万平方米；全国县中生均理化生实验室面积也未达到国家规定的3平方米标准。同时，随着高考综合改革的实施，对学科教室、实验室等提出更高要求，县中办学资源不足矛盾更加突出。推进县中振兴，要根据地方实际优化学校建设标准，结合普通高中培养目标、课程实施要求，补齐基础设施短板，升级教学设备功能。

强化县中振兴人才队伍支撑。教师是县中振兴的第一资源。由于受经济社会发展不均衡等多方面原因的影响，县中优秀教师“招不来”“留不住”的问题还比较突出。调查发现，城区高中教师招聘普遍要求具备研究生学历，而许多县中甚至难以招聘到省属师范大学毕业生。教师结构性短缺问题凸显，特别是物理、生物、历史、音乐、美术、体育、心理健康等学科教师。[6] 同时，县中教师在教育理念、教学水平方面还需要加强，在推进新课程新教材新高考中，对“三新”改革理念和要求的理解把握还不够到位，深化教育教学改革的能力还相对薄弱。推进县中振兴，要把教师队伍建设摆在重要位置，将加强教师队伍建设作为提升县中教育质量的关键，通过配齐配强师资队伍、加强师资培养培训、优化教师待遇保障，努力把优秀教师稳定在县中。

四、全面深化县中教育教学改革

长期以来，县中教育形成了“时间+汗水”的办学路径依赖，片面强化应试教育，靠着超时学习、反复刷题等粗放型做法提升成绩，造成学生学习负担过重、学习内容片面、学习方式单一。推进县中振兴，要锚定提高教育质量这个根本目标，全面深化课程教学改革，促进育人方式变革。

推动县中多样特色发展。高中阶段教育的同质化与高中生多样化、差异化、特色化发展之间的矛盾日益突出。《纲要》提出，统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展。多样化发展的关键是多样化课程供给，县中振兴要在课程开发建设上下功夫，制定学校课程实施规划，在保证开齐开好必修课程的基础上，强化学校选修课程建设，为学生提供分层分类、丰富多样的选修课程，形成体现学校办学特色的课程系列，满足学生多样化发展需求，走出一条差异化特色化发展之路。同时，支持薄弱县中和职业学校抓住机遇积极开展综合高中建设试点，探索建立注重文化基础，强化职业技能，支持文化教育、职业教育多样选择的育人体系，为学生提供更加丰富多样、可供选择的高中教育。

深化县中课程教学改革。调查发现，县中课程供给同质化严重，提供给学生的选科组合少，甚至只提供传统文理组合。36.95%的县中教师表示“学生只能在学校统一提供的组合中选择”。县中课堂教学讲授时长占比超80%的“满堂灌”与机械刷题主导的应试训练普遍存在。[7] 县中办学要坚持五育并举，把促进学生全面成长放在首位，以身心健康为突破点，进一步强化德智体美劳全面发展；要优化课程实施，依据国家课程方案和标准制定课程实施规划，合理安排三年课程，开齐开足思想政治、体育与健康、艺术、综合实践活动等国家课程；要深化教学改革，完善选课走班，加强学生发展指导，强化学科实践，落实研究性学习和跨学科教学要求，促进学生自主合作探究学习。

推动人工智能赋能教育变革。教育数字化是我国开辟教育发展新赛道和塑造教育发展新优势的重要突破口。教育数字化变革滞后会制约县中振兴，因此要警惕数字技术发展拉大城乡差距，加强市县统筹规划，加快教育新型基础设施建设，加强数字校园建设，提升县中数字化教学装备水平，支持用好国家和省级智慧教育平台资源和功能，鼓励城市高中将优质数字教育资源向县中开放。提高人工智能在教育教学、学校管理和教育评价中的应用效能，探索开展人机协同等教学方式改革，不断提高教育质量。

五、努力优化县中振兴支持环境

习近平总书记强调，要在全社会树立科学的人才观、成才观、教育观，加快扭转教育功利化倾向，形成健康的教育环境和生态。一些地方之所以出现严重的教育功利倾向，从根本上说是评价教育政绩的标准越来越功利，有不少地方功利到只看考试成绩，甚至只看“北清率”，最终把县中推向恶性循环，教育生态的系统性崩溃也就随之发生。加快县中振兴，必须营造良好的教育生态环境。

树立正确的教育政绩观。有什么样的教育评价，就有什么样的教育。在教育评价中，起根本作用的是各级党委、政府的教育政绩观。《纲要》强调：各级党委和政府要树立正确政绩观，树立科学的教育评价导向，防止和纠正“分数至上”等偏差。调研发现，“唯升学”导向严重制约县中教育转型发展。有的县教师绩效工资80%绑定班级平均分；72.3%的调研县教师坦言“职称晋升仅取决于所教班级排名”。这些评价导向倒逼教师“刷题提分”。[8] 要清理整治各种功利化短视化教育行为，将依法规范办学行为政策落实情况纳入地方党委和政府、教育部门履职考核，以制度理性阻断“破窗效应”，构建县中振兴良好生态。

深化考试招生制度改革。没有稳定的优质生源，县中振兴发展就是无源之水。近年来尽管各地严格规范招生秩序，基本杜绝了跨市域“掐尖招生”现象，稳住了市域高中生源“基本盘”，但还存在县域优质生源向市域内城区高中流失的情况。调研显示，城区高中农村户籍学生占比30%左右，这些都是各县中考优秀学生。[9] 要全面落实属地招生和“公民同招”政策，严禁省属高中、城市高中学校违规面向县域掐尖招生，稳定县中优质生源。探索登记入学、均衡派位、划片招生等多元录取模式改革，缓解学生和家长的中考焦虑，增强对教育的满意度。

全面规范学校办学行为。县中振兴必须处理好规范办学与激发活力的关系，严格落实《教育部办公厅关于开展基础教育规范管理提升年行动的通知》中的要求，从制度层面为县中高质量发展建立“防火墙”，划定“底线”“红线”，严查违规跨区域“掐尖”招生，斩断抢挖生源的利益链；严控加班加点、集体补课、超标教学，让课堂回归育人本位；完善质量监测与问责机制，教育督导部门定期对县中开展不打招呼的实地督查，结果向社会公示。

实施“市县结合”的管理体制。教育管理体制改革是教育体制改革的重要组成部分，是教育事业发展的重要抓手。1985年建立的“以县为主”的基础教育管理体制，在落实义务教育管理责任、解决教育投入不足等方面发挥了重要作用，但随着区域间资源要素快速流动和学龄人口峰谷变化的叠加挑战，高中阶段需要率先推进市县结合管理体制改革，以便在更大范围内进行资源统筹，鼓励有条件的地市加大市级在资源配置等方面的统筹力度，着力补短板、兜底线、促公平。强化资金统筹安排，加大省市教育经费转移支付县中建设力度；统一教师流动，建立“市域师资蓄水池”，教师编制市级统筹、动态调整，实行“县聘校用、跨校走教”，满足薄弱学科需要；统一评价管理，招生、师资、评价等关键事项由市级教育行政部门统一进行。

县中振兴是教育问题，也是社会治理问题。县中振兴不是简单的“输血”，而是一场涉及教育治理、财政体制、人事制度、评价体系的系统突围。只有把县中放到教育强国、乡村振兴、新型城镇化三大战略的交汇处，才能跳出“就教育论教育”的窠臼，让每一个农村孩子在家门口就能享受公平而有质量的高中教育。

参考文献

[1]张志勇. 国家教育治理视野下的县中教育振兴路径[J]. 教育学报，2022，18(05)：72-83.

[2][5][6][7][8][9] 北京师范大学国家高端智库教育国情调查中心：《县域普通高中发展提升行动计划实施调研报告》

[3] 马晓强，崔吉芳，万歆，等. 建设教育强国：世界中的中国[J]. 教育研究，2023，44(02)：4-14.

[4] 刘善槐，杨雅萱，杨海波. 适应学龄人口变化的教育资源动态调整研究与政策建议[J].人民教育，2025(10)：6-9.