云南省昆明市行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告

关于云南省昆明市行政区划调整战略布局与实施路径的详细研究报告。

报告的主要内容如下：

- 昆明市区划调整的战略背景与动因：分析昆明市行政区划的历史沿革、现状问题及调整的必要性，使用表格展示核心动因。

- 调整的总体原则与战略目标：阐述区划调整的指导原则和阶段性目标，使用表格对比不同阶段的目标体系。

- 区域布局优化战略：分区域介绍中心城区、城市功能拓展区等的功能定位与调整方向。

- 实施路径与阶段安排：详细阐述区划调整的渐进式实施策略，包括三个阶段和配套措施。

- 政策保障与风险防控体系：说明实施区划调整所需的政策支持和风险管控机制。

- 总结与展望：综述区划调整的综合效益和未来发展方向。

报告正文：

云南省昆明市行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告

1 引言：昆明市区划调整的战略背景与动因

昆明市作为云南省会和中国面向南亚东南亚开放的门户城市，正处于经济转型升级和区域协调发展的关键时期。回顾历史，昆明市的行政区划经历了多次重大调整。1956年，昆明市进行了第一次行政区划，当时建成区面积仅有20平方公里。随着经济社会的发展，昆明市行政区划不断优化，特别是2004年主城四区（五华、盘龙、官渡、西山）的行政区划调整，以及2017年晋宁撤县设区，使昆明城区面积立即"长大"了70%，总面积从1722平方公里增加到2952平方公里。2023年，昆明市常住人口已超过900万，城镇化率达到75.8%，地区生产总值达到8745.36亿元。然而，与成渝等西南地区中心城市相比，昆明在城市规模、经济总量和辐射能力上仍存在明显差距。

当前昆明市区划格局面临一系列挑战。首先，城市空间受限成为制约发展的突出瓶颈。昆明市区的总面积只有1649平方公里，远小于重庆市区的5473平方公里和成都的3639平方公里。有限的空间显著阻碍了昆明的发展潜力，一方面使产业发展受到限制，难以吸引大规模项目入驻；另一方面人口容量不足也阻碍了城市化进程。其次，区域发展不平衡问题日益凸显。主城核心区与远郊县区之间在经济发展、公共服务和基础设施方面存在较大差距，城市功能过度集中于中心城区，而周边地区承载能力不足。第三，现有区划与经济发展格局不匹配。随着"一带一路"倡议的深入实施和昆明区域性国际中心城市建设的推进，现有区划已不能完全适应新发展阶段的需求。

昆明市区划调整的核心动因在于通过优化空间布局，破解发展瓶颈，提升城市能级。调整旨在实现三大战略目标：一是拓展发展空间，通过合并周边区域解决土地资源紧缺问题；二是优化功能布局，促进产业合理分布和人口有序集聚；三是提升辐射能力，强化昆明在滇中城市群和面向南亚东南亚开放中的核心引领作用。此次区划调整是昆明市主动融入国家发展战略，构建新发展格局的重要举措，对于促进云南高质量发展具有深远意义。

表：昆明市行政区划调整的核心动因分析

问题类型 具体表现 影响后果

空间约束 市区面积仅1649平方公里，远小于成渝 产业发展受限，城市化进程受阻

区域失衡 核心区与远郊县发展差距大 公共服务不均，城市功能过度集中

区划与经济格局不匹配 现有区划不适应开放发展需要 辐射带动能力受限，竞争优势不明显

2 区划调整的总体原则与战略目标

2.1 指导原则

昆明市行政区划调整遵循战略性、科学性、渐进性和人本性四大基本原则。首先，坚持服务国家战略原则，区划调整必须符合"一带一路"倡议、西部大开发战略和民族团结进步示范区建设的要求，着眼于提升昆明在中国—南亚东南亚区域合作中的桥梁和纽带作用。其次，秉持优化资源配置原则，按照经济发展规律和自然地理条件，打破行政壁垒，促进生产要素在更大范围内自由流动，实现集约发展。再次，遵循文化保护与传承原则，尤其重视历史文化名城的保护，确保在调整过程中翠湖片区、文林街片区等历史文化地段得到有效保护和合理利用。最后，恪守循序渐进与稳妥有序原则，充分考虑调整的复杂性和敏感性，采取分步实施策略，确保社会稳定和民族团结。

在具体操作层面，区划调整还需坚持以人为本的核心原则，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化，强化基本公共服务保障，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。同时，坚持生态优先原则，落实主体功能区制度，构建城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，推动形成绿色低碳的生产生活方式。特别要注重滇池流域的保护与治理，转变"环湖造城，环湖布局"的发展理念，实现山水城湖和谐共生。

2.2 目标体系

昆明市行政区划调整的目标体系包括空间布局优化目标、经济发展促进目标、行政管理效能目标和社会文化保护目标四个维度。空间布局上，到2025年，初步形成以昆明区域性国际中心城市为核心、滇中城市群为主体形态、县城为重要载体的新型城镇化发展格局。经济发展上，通过区划调整助力构建现代产业体系，如打造旅游、文化、康养、物流、装备制造等具有国际水准的产业体系。行政管理上，力争实现行政成本显著降低，管理效率明显提升，特别是在边境地区和少数民族聚居区。

到2035年，昆明市力争建成更加协调高效的行政区划体系，形成与社会主义现代化建设相适应的空间治理结构。具体而言，昆明市将发展成为人口超千万的现代化国际大都市，滇中城市群成为全省高质量发展的核心引擎。这一目标体系将有力支撑昆明市在我国社会主义现代化建设新征程中实现跨越式发展。值得注意的是，区划调整不仅要关注经济指标，更要注重生态环境改善和民族文化传承。例如，在晋宁区的调整中，要注重打造"国际康养旅游示范区、古滇历史文化风貌区"，使历史文化保护与区域经济发展相得益彰。

表：昆明市行政区划调整的目标体系

目标维度 短期目标（2025年） 长期目标（2035年）

空间布局优化 形成"一湖四片"城市框架，主城建成区面积合理扩大 建成协调发展的城镇体系，城市空间结构更加优化

经济发展促进 区域经济差距扩大趋势得到遏制 形成优势互补、高质量发展的区域经济布局

行政管理效能 行政成本降低，审批效率提升 建立适应现代化治理需要的行政区划体系

社会文化保护 历史文化名城得到有效保护 各民族文化繁荣发展，城市文化软实力显著增强

3 区域布局优化战略

3.1 中心城区功能提升战略

昆明市中心城区包括五华、盘龙、官渡、西山、呈贡和晋宁六区，是全市政治、经济、文化核心承载区。针对中心城区，区划调整的重点是优化功能布局和提升承载能力。按照昆明市"十四五"规划，中心城区将有序推动"东进、西拓、南控、北延、中优"的战略布局。"中优"战略旨在促进老城区功能疏解、风貌提升，推动城市品质化、功能现代化、业态高端化。具体而言，二环以内区域将严格控制新增建设用地，加快功能升级和布局优化，增加绿地和公共服务设施配置。

历史文化保护是中心城区调整中的重要考量。昆明作为国务院公布的首批24个历史文化名城之一，在区划调整过程中必须重点保护集中于一环路以内的历史文化名城地段，如文林街片区、翠湖片区等。同时，加强城市更新改造，按照"五项任务分解、四种类别推进、三年全面启动、五年完成改造"的要求，推进城市更新(城中村)改造，创建各具特色、各有主题的未来社区。

中心城区调整还将注重产业升级和创新发展。五华区将着力打造"历史文化名城核心区、科教创新先行区、现代服务业引领区"；盘龙区定位为"城市饮用水源保护区、生命科技创新区、现代服务业示范区"；官渡区则致力于建设"昆明城市新中心、综合枢纽重要承载区、开放发展引领区"。通过功能分区和产业定位的优化，中心城区将实现差异化发展和优势互补。

3.2 城市功能拓展区整合战略

城市功能拓展区包括安宁、富民、宜良、嵩明、石林五个县(市)区和阳宗海风景名胜区。这些区域是昆明城市功能延伸和产业拓展的重要空间，对于疏解中心城区功能和人口压力具有重要作用。区划调整的重点是强化基础设施配套，提升城市综合服务功能，加快城镇人口聚集，促进产城融合发展。

安宁市作为"新型城市化先导区、昆明现代工业基地"，在区划调整中将发挥重要作用。考虑将安宁市转变为市辖区，有助于加强昆明市区与安宁之间的连接，促进产业的协同发展和公共福利的均衡分配。安宁作为云南重要的工业基地，在冶金和化学等行业拥有强大的实力，一旦归入昆明市管理，将进一步增强昆明的工业基础和技术创新能力。

富民县的撤县设区是城市功能拓展区调整的又一重要举措。根据昆明市"十四五"规划，富民将定位为"山水园林卫星城、休闲康养目的地"。富民县与五华区已签订协同联动发展合作框架协议，双方将利用五华区发展优势，全面带动富民经济、医疗、教育、旅游等多方面的跨越发展。108国道的扩修和昆广机场专线的开通将显著改善富民的交通条件，加快其融入主城区的步伐。

嵩明县和宜良县的撤县设市工作也在积极推进中。嵩明县定位为"产城融合示范区、现代制造业基地"，将依托杨林经济技术开发区等重点园区，发展先进制造业。宜良县则定位为"新型城镇化示范区、健康产业拓展区"，将发挥其区位和资源优势，打造健康产业集聚区。

3.3 生态涵养区保护性发展战略

生态涵养区包括东川、寻甸、禄劝三个县区。这些区域生态环境脆弱，但生态功能重要，是昆明市可持续发展的重要生态屏障。区划调整的重点是在加大生态保护力度的基础上，着力发展绿色经济，促进乡村振兴与城乡融合发展。

东川区定位为"资源型城市转型发展示范区、长江上游生态修复示范区"，将重点推动矿产资源型城市转型升级，加强生态环境修复治理。东川曾是我国重要的铜矿开采基地，面临资源枯竭和生态环境破坏的双重挑战。通过区划调整，可以加大对东川的生态补偿和政策支持，推动其绿色转型发展。

寻甸县和禄劝县分别定位为"乡村振兴示范区、绿色产业示范区"和"生态涵养示范区、特色农旅创新区"。这些区域将结合自身资源禀赋，发展特色农业和生态旅游，实现生态保护与经济发展的良性互动。例如，禄劝县可以依托其丰富的自然资源和民族文化资源，打造生态旅游和民族文化旅游目的地。

生态涵养区的区划调整将特别注重生态补偿机制的建立和完善。对于为生态保护作出牺牲的地区和群众给予合理补偿，通过生态补偿资金、项目扶持等方式，激励当地群众参与生态保护，实现生态效益与经济效益的统一。

3.4 跨区域协同发展策略

昆明市区划调整不仅涉及市内区域的优化，还包括与周边地区的协同发展。其中，玉溪市部分县区划入昆明的设想是跨区域协同的重要探索。这一设想提出将玉溪市红塔区、江川区、澄江市、通海县、华宁县和易门县等划归昆明市管辖，有助于优化城市体系布局，拉动地区协同发展。

玉溪东部区域在工业基础较好，如通海经济开发区、澄江经济开发区都在发力壮大，同时还拥有云南最大的稀土储量，资源禀赋优良。这些区域划给昆明后，可以成为昆明新的经济增长极。依托昆明这一超大市场的辐射带动作用，这些产业园区的发展前景更加广阔。另一方面，昆明市本身经济总量雄厚，城市配套设施完善，集聚着云南最强大的科技创新要素。通过划入昆明市管辖，玉东区域可以利用这些资源进行产业升级，有效弥合自身产业链供应链的空白短板。

跨区域协同发展还将注重基础设施互联互通和公共服务共建共享。通过构建便捷高效的交通网络，促进人才、资本、信息等要素自由流动；通过建立教育、医疗等公共服务共享机制，缩小区域差距，提升整体民生福祉水平。

4 实施路径与阶段安排

4.1 渐进式实施策略

昆明市行政区划调整涉及面广、影响深远，必须采取渐进式实施策略，分阶段、有重点地稳步推进。基于昆明市实际情况，调整过程可划分为三个主要阶段：试点先行阶段、重点推进阶段和全面深化阶段。

试点先行阶段（近期：1-2年） 主要任务是选择条件相对成熟、阻力相对较小的区域开展区划调整试点。例如，率先推进富民撤县设区工作，因为富民县与主城区联系紧密，协同发展基础较好。同时，在这一阶段可以启动嵩明县撤县设市的试点工作。试点阶段还要重点完成区划调整的顶层设计、法律法规修订和配套政策制定，为全面推开积累经验。特别要注重社会稳定风险评估和处置，做好舆论引导工作。

重点推进阶段（中期：3-5年） 在试点成功的基础上，扩大区划调整范围。重点推进安宁市撤市设区，并将玉溪市部分县区纳入调整范围。这一阶段还要重点解决新设区的体制机制问题，明确其职能定位和管辖范围。在中期阶段，需要建立完善的区域协调机制和利益补偿机制，确保区划调整过程中各地利益得到平衡，公共服务实现均等化。同时，要加快交通、水利、能源、信息等基础设施互联互通，为区域一体化发展提供支撑。

全面深化阶段（远期：5年以上） 主要任务是完成所有规划区划调整项目，评估调整效果，并进行优化完善。例如，将澄江市划入昆明版图，因为澄江与红塔区隔江相望，两岸交通便捷，市内还有昆明长水国际机场等重要设施，澄江划入昆明有利于完善城市北部组团。在这一阶段要重点关注文化保护与传承效果，确保历史文化名城在区划调整中得到更好保护和弘扬。还要建立健全区划调整后的协同发展机制，促进区域内基础设施互联互通、产业分工协作和公共服务共建共享。

4.2 配套机制建设

为确保区划调整顺利实施，需要建立一系列配套机制。首先是规划统筹协调机制，针对重大基础设施和产业项目布局等事项，坚持高起点谋划、系统集成，统筹区域内资源禀赋差异和带动力分工，形成规划同频共振。其次是要素开放流动机制，完善统一的用地、用能等审批制度，打通行政壁垒，实现交通、通讯、用水用电等市政资源互联互通共享，促进产业要素和人才在更广范围内高效流动配置。

再者是区域协同增长机制，将昆明与周边区域的发展目标和时间表对接起来，建立利益分享和成果转化机制，促使昆明的辐射力带动周边，实现双城共生、双向奔流。同时，还要建立民族文化遗产保护机制，确保在区划调整过程中，少数民族语言、文化和传统习俗得到有效保护和传承。

另外，需要建立生态补偿机制，对于划入城市化地区的生态敏感区域，要加大生态保护力度，建立横向生态补偿制度，确保生态功能不因区划调整而削弱。正如昆明市规划中强调的，要"建立'多规合一'的国土空间规划体系，健全国土空间开发保护制度，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局"。

最后，还要建立监测评估机制，对区划调整的实施效果进行定期评估，及时发现问题并进行调整优化。评估指标应包括经济发展、行政管理效率、民族团结、生态保护等多个维度，确保区划调整实现预期目标。

4.3 风险防控措施

行政区划调整是一项复杂的系统工程，可能面临各种风险和挑战。需要制定全面的风险防控预案，确保调整工作平稳有序推进。

社会稳定风险是区划调整中最为突出的风险。必须加强舆论引导，及时回应社会关切，妥善解决干部群众关心的切身利益问题。特别是要做好人员安置工作，按照"人随事走、编随人走"的原则，合理安排干部职工的工作和职务，确保队伍稳定和工作连续性。同时，要关注企业和群众的合法权益，避免因区划调整导致的服务中断和管理真空。

经济金融风险也是需要重点关注的问题。区划调整可能带来土地市场波动、投资信心变化等经济风险。需要加强宏观调控，稳定市场预期，防止投机行为干扰正常经济秩序。财政管理方面，要清晰界定各级政府的债权债务关系，防止债务风险转移和积累。

生态环境风险同样不容忽视。区划调整过程中，要严格遵循生态保护红线，防止因区域功能调整而放松环境保护要求。特别是在滇池流域等生态敏感区域，要坚持生态优先原则，确保生态环境质量不下降。

为应对这些风险，需要建立跨部门协同机制和应急处理预案，明确责任主体和处理流程，确保风险早发现、早预警、早处置。同时，要充分发挥人大、政协的监督作用和专家智库的咨询作用，提高决策的科学性和民主性。

5 政策保障与风险防控体系

5.1 法律与政策保障

昆明市行政区划调整必须依法依规进行，确保所有调整程序符合国家法律法规和政策导向。首先需要依据《行政区划管理条例》等国务院法规文件，制定《昆明市行政区划调整实施办法》，明确区划调整的条件、程序、权限和责任。同时，要紧密结合国家西部大开发战略、"一带一路"倡议以及乡村振兴战略的政策导向，争取国家层面政策支持，将昆明市区划调整纳入国家区域发展战略体系。

对于民族自治地方的调整，必须严格遵守《民族区域自治法》，充分尊重和保障少数民族的合法权益。在区划调整过程中，要制定专门的少数民族文化保护计划，确保少数民族语言、文化和传统习俗得到有效保护和传承。例如，在禄劝彝族苗族自治县等民族区域的调整中，应当设立民族文化保护区，将少数民族文字纳入中小学必修课程，确保民族文化传承不断层。

此外，还需要制定配套的地方性法规，如《昆明市民族团结进步条例》、《昆明市边境地区发展条例》等，为区划调整后各民族共同发展、边境地区稳定繁荣提供法律保障。这些法规应明确各级政府在区划调整中的职责和权限，规范调整程序，保障各族群众的知情权、参与权和监督权。

5.2 经济与产业支持政策

区划调整的成功实施需要强有力的经济产业政策支持。首先应制定差异化的产业扶持政策，根据不同区域的资源禀赋和比较优势，明确产业发展方向。例如，中心城区应重点发展现代服务业、高新技术产业和总部经济；城市功能拓展区应突出装备制造、生物医药等先进制造业；生态涵养区则应重点发展文化旅游、特色农业等绿色产业。

其次要加大财政转移支付力度，针对区划调整后经济发展相对滞后的地区，特别是少数民族聚居区和边境地区，给予适当的财政倾斜。建立区域协调发展基金，用于支持基础设施建设、公共服务提升和特色产业发展。同时，创新投融资机制，鼓励社会资本参与区域开发，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，为区划调整后的发展注入活力。

对于农业转移人口市民化过程，需要完善社会保障政策，加快户籍制度改革，创新完善人口服务管理制度，强化基本公共服务保障，确保农业转移人口能够平等享有教育、医疗、养老等公共服务。同时，要加大保障性住房建设力度，有效增加保障性住房供给，提高住房设计和建造水平，满足新市民的住房需求。

5.3 生态保护与民族文化传承政策

昆明市是我国重要的生态安全屏障和民族文化宝库，区划调整过程中必须高度重视生态保护和民族文化传承。生态保护方面，要严格落实主体功能区制度，划定并严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线。对于生态功能区，实行保护为主、限制开发的方针，把发展重点放到保护修复自然生态系统、维护生物多样性、提供生态产品上。

在民族文化传承方面，要制定历史文化名城保护专项规划，在区划调整过程中重点关注非物质文化遗产的传承与发展。例如，在晋宁区的调整中，要确保"古滇郑和文化"等传统文化得到有效保护和传承。同时，支持少数民族地区发展特色文化产业，如民族手工艺品、民族歌舞表演、民族节庆旅游等，实现文化保护与经济发展的良性互动。

此外，还要建立区域生态补偿机制，对于为生态保护作出牺牲的地区和群众给予合理补偿。例如，对于滇池流域、澄江化石地世界自然遗产等重要生态功能区，可以通过生态补偿资金、项目扶持等方式，激励当地群众参与生态保护，实现生态效益与经济效益的统一。

6 总结与展望

昆明市行政区划调整是一项复杂的系统工程，涉及经济发展、行政管理、民族文化、生态保护等多个维度。本报告提出的战略布局和实施路径，旨在通过优化行政区划，打破现有的体制机制障碍，促进资源要素合理流动，实现区域协调发展。调整后，昆明市将形成以中心城区为核心，城市功能拓展区为支撑，生态涵养区为屏障，功能互补、协调发展的城镇体系新格局。

从发展前景看，区划调整将为昆明市带来多方面的积极影响。一是优化资源配置，通过消除行政壁垒，促进生产要素在更大范围内自由流动，提高资源配置效率；二是提升行政效能，通过合并规模过小的行政单元，降低行政成本，提高公共服务效率；三是增强辐射带动，通过扩大城市发展空间，增强其辐射带动能力，促进区域协调发展；四是巩固生态安全，通过优化生态功能区划，加强生态环境保护，实现可持续发展。

到2035年，随着区划调整的深入推进，昆明市将建成更加协调高效的行政区划体系，形成与社会主义现代化建设相适应的空间治理结构。昆明市将发展成为人口超千万的现代化国际大都市，滇中城市群成为全省高质量发展的核心引擎，边境口岸城市成为对外开放的前沿阵地，少数民族地区实现乡村振兴和民族文化繁荣。

然而，区划调整过程中也面临诸多挑战，如民族文化保护、干部安置、公共服务衔接等问题需要妥善解决。因此，必须坚持稳妥有序的原则，充分尊重民意，依法依规推进，确保调整过程平稳有序。展望未来，通过行政区划调整优化，昆明市将更好地发挥其连接南亚东南亚的桥梁纽带作用，在"一带一路"建设和区域经济合作中发挥更加重要的作用。最终，昆明市将建成一个区域协调、民族和谐、生态优美、经济繁荣的社会主义现代化国际城市，为我国的区域协调发展贡献昆明智慧和中国方案。