解码桐庐样本：城乡治理的“平急两用”新范式

转自：中国改革报

桐庐医院里省城专家展示牌梅蓉村杭州市第一人民医院桐庐医院桐庐医院公共卫生临床应急中心梅蓉村田园里的咖啡馆桐庐县富春江边 （本版图片均由程晖拍摄）

□ 胡 鑫 兰乐乐

□ 本报记者 程 晖

2023年，国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。两年来，浙江省杭州市桐庐县以“平急两用”理念为核心，在“医、食、住、行”四大关键领域纵深布局，构建起“日常赋能发展、急时保障民生”的全域融合体系。通过政策创新、资源整合与模式突破，让“平急两用”从单一设施改造，升级为覆盖生产、生活、医疗、交通的系统工程，既破解了县域发展中的资源闲置、服务不均等难题，又筑牢了公共卫生、自然灾害等突发状况下的应急防线，为超大城市杭州“平急两用”工作贡献“桐庐力量”，并为全国县域治理提供了可复制、可推广的“桐庐样本”。

“医”：探路“市县融合”医疗改革新样本

在秋意渐浓的九月，杭州市第一人民医院桐庐医院（以下简称“桐庐医院”）迎来了升格为杭州市属医院一周年的重要时刻。一年前，随着杭州市与桐庐县“市县合作办医”模式落地，正式挂牌成为杭州市第一人民医院桐庐院区，这家曾经的县级医院从2020年8月开工建设，新院区的建设不仅赋能“平急两用”转换，而且完成了机构属性的转变，更开启了一场深度的医疗资源、管理体制与服务能级的一体化变革。

“按照杭州市争当共同富裕城市范例，全力推动城乡公共服务优质共享目标，我县与杭州市第一人民医院在‘资金共投’‘学科共建’‘队伍共育’等方面强化举措，实行一体化、同质化管理。”桐庐县卫生健康局副局长邓斌告诉记者。

桐庐医院院长袁春锋在谈到医院如何进行平急转换时表示，平时发挥桐庐县域医疗服务的龙头作用，提供优质医疗服务，同时辐射杭州西部县市；急时可迅速转为县域重大传染病等医疗救治亚定点机构，作为县域内部主战场，同时承担杭州主城区及周边区县医疗救治转移需求。

“桐庐医院院长由杭州市卫生健康委直接任命。”邓斌介绍，这一转变，远不止是名称的改变，它意味着医院的管理主体、财政投入全面升级为市级层面，医院开办前三年，相关财政投入由市县两级按1∶1比例承担。

这一改革模式在浙江省内颇具创新性。与常见的省级医院在区县直接新建分院不同，桐庐路径是“整体接收，深度融合”——将原有的桐庐县第一人民医院升格为市属管理，由杭州市第一人民医院实行一体化、同质化运营，有效避免了医疗资源的重复建设和内部竞争，实现了“既引进优质资源，又盘活存量资产”的双赢。

升格市属，最直观的变化是省城专家的常态化下沉。

在桐庐医院的大堂中，整齐摆放着一排排医院专家的介绍展板。“现在，每周有将近150位专家来这里坐诊、手术、查房。”袁春锋表示，这种支援并非零星的义诊，而是系统性的排班与科室管理对接。专家们上午坐诊，下午手术，本地百姓在“家门口”就能享受到杭州主城区的优质医疗服务。同时，转诊绿色通道完全打通，疑难重症上转杭州市变得更加顺畅。

这种深度融合也体现在人才队伍建设上，作为市级医院平台，桐庐医院在人才引进的吸引力和职业发展空间上有显著提升。新招录的医务人员先在杭州主院区进行轮训培养，并经多院区之间流动，职业成长路径更为开阔。

数据印证了改革成效。据统计，今年1~8月，桐庐医院住院出院人次同比增长超10%，手术量提升约18%。尤其能体现技术难度和高水平的三四类手术，增幅高达76%，反映出医院整体诊疗能力的“质”的飞跃。

与此同时，医院的硬件设施与学科建设同步升级。借助市属医院的配置许可，桐庐医院得以引进此前县级医院难以获批的大型医疗设备，进一步补齐了诊疗能力的短板。

“改革契机比较好，恰逢医院新一轮改扩建，当时正经历疫情之后国家对“平急两用”的战略部署，桐庐医院将“平急两用”理念深度融入建设规划，按照标准规范进行升级，床位从1700多张增加到了3700张，对于今后万一遇到急时是一个重要保障。”邓斌表示。

最引人注目的是2022年启动建设的“公共卫生临床应急中心。该中心拥有100张负压病房及重症床位和负压手术室，可独立承担重大传染病救治任务。

“平时可作为健康管理中心，急时能立即转换为独立的传染病救治医院。”院方介绍，该中心严格遵循“三区两通道”的隔离设计，配备独立的救护车洗消站和医疗废物处理设施，实现了呼吸道传染病救治通风系统和医务人员、患者及污物流线等的闭环管理，极大提升了县域突发公共卫生事件的应对能力。

桐庐县的这项改革，是杭州市为缩小西部区县与主城区公共服务差距而实施的“补短板”举措之一。通过将核心医疗资源市级化，推动优质资源向县域下沉，探索了一条提升县域医疗服务能力、减少病人外流的新路径。

“食”：身兼两职的农贸市场

前不久，一座总投资7.68亿元、总建筑面积超5.3万平方米的现代化农贸市场在桐庐县投入运营。这一市场不仅承担着本地农副产品批发零售功能，更创新性地采用“平急两用”设计，率先按照杭州市城郊大仓基地“平急两用”设计指南建设的民生保供与应急储备综合体。这个农贸市场，既是民生“菜篮子”，也是应急“储备仓”。

市场由六栋建筑组成，功能分区明确，场内还建有5000立方米冷库，保障商品新鲜。平时用于蔬果、水产、肉类等农副产品仓储运输、批发交易、分拨配送、冷链物流等，预计可承担桐庐县80%的农副产品供应量，并辐射临近的富阳场口、建德寿昌等地区。为了提高土地的使用效率，结合当地的实际情况，桐庐县还在市场内布局了家具展示展销、银发经济等业态；急时转换为应急仓储物流，保障市域物资供应，实现急运、急疏、急用。

“市场今年7月开始营业，目前已有80多户商户入驻。”运营方介绍，这里主要开展批发业务，每日凌晨两三点开始交易，货源来自杭州及周边地区，供应桐庐县本地及邻近区域。

市场的核心亮点在于其应急转换能力。按照“三区三通道”设计，市场被划分为内区、缓冲区、外区，并设置货物、内部人员、外部人员三条独立通道。

应急状态下，通过物理隔断可实现精准管控：内区作为核心仓储与分拣区；缓冲区承担检验检疫、车辆消杀功能；外区设临时隔离与垃圾暂存点。外来货车司机经检测合格后，在指定区域与内部司机完成车辆交接，实现“无接触”作业，最大限度降低传播风险。

“住”：“平急两用”民宿集群激活古村振兴

在富春江北岸，距今已有近两千年历史的传统村落桐庐梅蓉村，正悄然进行一场“活化”试验。通过引入“平急两用”理念，盘活村内闲置资产，打造乡村民宿集群，这个曾以“九里梅花”闻名的古村，探索出一条乡村振兴与应急保障相结合的新路径。

走进梅蓉村，一栋由旧厂房改造而成的民宿酒店已初见雏形。项目负责人介绍，这处原已闲置的厂房被盘活后，按照“平急两用”标准设计，去年12月开工，今年8月完工，目前正进行内部装修，预计农历新年前可正式营业。

“平时作为乡村民宿酒店，共有23间客房。一旦有应急需要，可立即转化为具备80张床位的应急安置点，整村按照三区两通道建设，确保平急有效转换。”该项目投资约2500万元，建筑面积2000多平方米，采用“专项债资金建设+运营单位投资装修”的合作模式，专项债资金解决了基层建设的资金难题。

梅蓉村作为历史文化名村，不仅拥有12平方公里面积、2000多亩连片田园，更承载着深厚的历史文化底蕴。从两晋时期有人居住，到近代龚自珍、林则徐等名人到此赏梅，再到上世纪60年代“敢叫荒滩变绿洲”的梅蓉精神，这个村庄始终充满故事。

如今，村里引入专业整村运营团队，采用“运营前置”理念，系统规划乡村旅游发展。整个区域被划分为几个功能区：一期对23幢老旧房屋进行拆除重建，二期计划改造另一片约80户的自然村，远期还预留了80亩国有建设用地，用于引进品牌酒店项目。最终目标是形成300间客房的接待能力，构建完整的乡村旅游生态。

这一变革为村民带来了实实在在的收益。村民将闲置房屋交由村集体统一运营，可获得租金收入。例如，已改造完成的首幢民宿，年租金达5万元。同时，改造后村民被安置到村集体建设的60平方米套间，原有房屋则用于民宿经营，实现资产盘活。

项目还创造了大量就业岗位。“像前台、保洁、绿化等岗位，我们优先聘用本村村民。”运营方表示，这不仅增加了村民收入，更吸引部分年轻人回流，缓解了农村老龄化、空心化问题。

市场对这一模式给予了积极回应。村内已开业的民宿，平日入住率约60%，周末基本满房。春秋旅游旺季，入住率可达80%~90%。价格方面，周末房价在800~1400元之间，平日约600元，显示了较强的市场吸引力。特别是春天的油菜花季和秋天的水稻季，这里成为网红打卡点。“今年清明节期间，在稻田中央的咖啡店，游客要排队两小时才能进入。”运营人员介绍。

桐庐县发展改革局副局长蔡翼介绍，桐庐县在配套设施省道—梅蓉第二通道建设、前江区块基础设施配套工程、梅蓉绿道沿线环境提升、杆线整治5个项目，一方面全面提升乡村旅游基础设施和整村环境，提高乡村旅游服务质量；另一方面将污水管网、新风等系统进行了统一规划，以便更好地实现急时的需求。

“行”：打造全国首座“平急两用”高速花园综合体

在杭州至千岛湖高速的黄金节点上，一座总投资约2.8亿元、占地面积294亩的新型服务区——桐庐服务区北区预计于2026年1月投入试运营。这不仅是浙江首个按照“平急两用”理念设计建造的高速服务区，更以“富春印象·桐庐花园”为主题，融合立体园林、地方文化与智慧应急于一体，重新定义了现代服务区的功能边界。

走进服务区，工人们正在做最后的施工，其创新的立体空间设计已经初见雏形。1.4万平方米的架空层停车场提供500余个车位，108个光伏充电桩数量创下全国服务区之最。更独特的是，停车场顶板被打造为层层叠翠的“空中花园”，四季鲜花不断，樱花大道、立体绿化与富春江山水意境相映成趣。

“我们实现了从‘车本位’到‘人本位’的转变。”中铁二院项目设计负责人刘宗洲介绍，司乘人员停车后可通过电梯直达二层商业区，全程免受日晒雨淋。而开放式设计更突破传统，周边村民和游客可通过专用通道自由进出，使服务区真正融入区域发展。

服务区的核心亮点在于其“平急两用”的应急转换能力。急时按照急时实现封闭式集聚区要求，设置应急救援、应急抢险保障基地、“司机之家”高速公路正常营运保障基地、高速驿站等5项急时功能。

当重大交通事故、自然灾害或公共卫生事件发生时，1.9万平方米区域（占整个服务区面积的60%以上）可迅速转换为应急救援基地——平时作为汽修站的空间可转为车辆抢修点；四楼会议中心配备大屏和无人机停机坪，可升级为应急指挥中心；三层空间预留独立水电接口和专用化粪池，疫情时能立即转换为隔离区。这些设计确保了平时运营与应急功能的无缝衔接。

服务区超越传统功能，成为展示桐庐文化的窗口和带动区域发展的引擎。二层设有桐庐地标产品体验馆，对地方特色餐饮进行集中布局。更引人注目的是“共富集市”的设计——服务区将提供场地，邀请周边农户和商户免费入驻，打造农特产品展销平台。“我们不仅要服务过往司乘，更要带动周边民众共同富裕。”项目运营方表示。

在绿色发展方面，服务区按照住建部最高等级“绿建三星”标准设计，全力争创国内首个“零碳服务区”。光伏车棚发电优先供给充电桩，最低充电价格可达0.8元/度。

项目采用EPC模式进行，在原有停车场上方新建三层空间，实现土地集约利用。引入民间投资3000多万元打造海洋馆等特色业态，将进一步增强服务区的吸引力和停留价值。

这一创新项目不仅为司乘提供更舒适、多元的服务体验，更通过“平急两用”设计为高速公路应急体系贡献了“桐庐方案”，展现了基础设施在保障民生、应急响应与促进共同富裕方面的多重价值。