中国近代史（111）戊戌变法（五）——政治改革

今天我们讲戊戌变法的政治改革，政治改革在历朝历代都是最难的，而且是最危险的事情，从古代到今天都是这样。不过在以康有为为首的维新派看起来，政治改革是最重要的事情，维新派还曾经批评过洋务派，说洋务派是本末倒置，说洋务派在搞思想运动的时候是先进行的军事改革，然后是经济改革，这样做是本末倒置。如果政治不改革，其他的改革都不会有真正的效果。政治改革要改的是什么？要怎么改？还有政治改革为什么会这么难？今天我们要介绍的维新变法里面的政治改革会给出这些问题的答案。

我们先聊第一个问题，政治改革要改的是什么。在1898年的清朝，政治改革的重点是从传统的官僚体系向西方政府职能体系的转变，尤其是向议会民主体制转变。这里面有两个主要要改的方向，一个是政府机构的分工思路要转变，另外一个是政府机构的职能角色要转变。

先说第一个分工问题，传统政府也是有分工的，有吏部、礼部、刑部、户部、兵部、工部这六部，还有其他的监寺，但是这样的分工是不符合近代化要求的，近代国家至少要把内政和外交分出来。清廷原来是没有外交部门的，在第二次鸦片战争之后，清廷设置了总理衙门，由总理衙门处理外交事务，但是总理衙门的大臣都是从各部调过来兼职的，这样肯定是不合理的。自从总理衙门成立以来，凡是跟洋务相关的事情都归总理衙门管，总理衙门管的事务也越来越多，这样就更需要专职的大臣，而且需要懂西语的大臣。清廷需要成立正式的外交部，就是什么归外交部管，什么要分出去，这都需要理清。除了外交之外，清廷的司法和民权也没有分开，还有像邮政、铁路、警务这样的部门也需要独立出来，这是第一个问题，行政分工的问题。

总理各国事务衙门

再说第二个问题，第二个问题是政府职能问题，清廷政府的职能跟西方的有很根本的不同，比如说工部，西方也有工业部，从名称上来看，清廷的工部和西方的工业部都差不多，但实际上清廷的工部负责土木工程、水利工程以及各种器物的制作，这些都是政府行为，政府既是工程的组织者，也是工程的实施者。而西方不同西方的工业部，它只负责国家工业部门的法规制定，负责计划协调，其他的组织和实施都是企业行为。所以说西方政府的职能是含有服务的含义的，而清廷的政府职能是直接管理，维新变法的目标就是把清廷政府往这两个方向上改，一个是政府的分工要适应现代国家的管理，另外一个是政府的职能要变成服务型政府。

清工部琉璃窑厂办事公所

维新派还有一个更远的目标就是议会和宪政体制，但是这一点在康有为的变法大纲里面并没有提出来。康有为在之前的《上清帝第五书》里面提出来过，但是后来真正变法的时候他给去掉了，他可能觉得如果直接把变法的目标定义为议会和宪政，这样做太激进了，如果这么做的话，皇帝可能根本就不会让他去变。还有既然光绪皇帝是大力支持改革的，康有为就想通过皇帝的权威来强行推动变法，这样可以在最短的时间达到效果。所以康有为把开国会就改成了开制度局和行政局，要通过制度局来完成议政的功能，通过新政局来完成行政功能。

上面说的这些维新派计划改革的内容，但是这些计划的内容到真正改革的时候变数是非常大的。康有为改革的第一步就是设立制度局和新政局，他通过制度局和新政局来绕开原来军机处和六部来完成改革。他这么做的用意很明显，他是想只开新机构，不撤旧机构，怕如果撤掉旧机构的话，因为改革引起太大的动荡，但是在事实上新机构只要成立了，肯定会抢走军机处和六部的权力。在1898年戊戌变法刚开始时政治变革本来要变的是政治制度，但是在变法开始之后，实际上变成了权力的争夺。当时军机处的大臣、六部的大臣、地方的督抚，还有大多数的官员都是支持变法的，但是当改革动到了他们自己的权利，这就是绝对不能接受的，这其中也包括慈禧。康有为要设的制度局就动了清廷几乎所有中枢机构的权力，让军机处、六部和总理衙门都产生了反抗。

在光绪召见完康有为之后的第三天6月19日，康有为给光绪上了一个奏折，奏折的内容是请皇帝开制度局和行政局。光绪看完康有为的奏折之后，就倾向于同意康有为的做法，他让一众大臣附议，朝廷上几乎所有的大臣都不支持开制度局，但是他们也不能直接驳回皇帝，他们只能先拖着，一拖就是好几天没消息。光绪对于变法的意愿是很强的，他天天催着大臣们拿出意见来，大臣们的压力很大，当时的总理衙门大臣是庆亲王奕劻，奕劻被光绪催的实在是顶不住，派出人去颐和园请示慈禧太后，要征求慈禧太后的意见。

庆亲王奕劻（时任总理各国事务衙门大臣）

慈禧虽然同意变法，但是她也不想失去权力，要是让制度去开成了，这就是光绪有了自己的班底，这是慈禧不愿意看到的。慈禧给奕劻的指示就是另起炉灶是不行的，有了慈禧的态度，奕劻就明白该怎么做了。7月2日，总理衙门的大臣们向光绪呈上了奏折，这份奏折对康有为的建议全面驳斥，彻底否定了设立制度局和新政局，他们否定的理由是说进行这样的政治改革势必给国家带来极大的危害，严重的削弱了行政效率，而且还说轻易改动组织会带来纷扰，他们劝告光绪不要听信那些政治小人的胡说八道。但是他们这样的理由完全没办法说服光绪，光绪非常不满意，他言辞命令总理衙门重新商议，然后再重新上奏。

光绪同时把压力也给到了军机处，军机处看着总理衙门正面抗衡失败，军机大臣们就改换思路了，他们不再来硬的，而是变成了软招。军机大臣们花了一个月的功夫制作了一个变通办法，他们采取偷梁换柱的方式悄然的换掉了康有为制度局的核心内容，康有为设立的制度局是要挑选20名新式人才，这20个人在皇帝身边做皇帝变法的顾问，他们有两部分工作，一部分是协助皇帝处理有关新政的一切任务，另外一部分是逐步修订原来的法律条例和章程。

军机处给出的变通办法，就从翰林院和御史里面挑出来12个人，这12个人每天轮班接受皇帝召见来当皇帝的顾问。军机处推荐的这12个人隶属于不同的部门互不同属，就算这12个人里面有支持维新派的，他们单个人的力量也没可能修订现存的法律和规章，这样一来制度局就不用办了，给皇帝派顾问的目的也达成了。至于12个新政局的设计具体处也给出了变通办法，他们从原来的各部里面，每部选派一两位司员让他们来办理十二局的事务，这些人完全不懂新学，而且还同时隶属于原部门，让他们来办新政，等于是把新政的事务分给了原来的六部外加总理衙门，就在本质上跟原来几乎没有区别，新政局等于也是不用办了。

军机处的设计非常巧妙，他们这样明摆着是对康有为的设计进行了阉割和篡改，但是光绪帝又找不出合适的话来反驳，因为军机处的设计好像是把制度局和新政局要干的事都交给专人去干了，而且还不用增加新机构。光绪要是硬性的把他驳回去，显得皇帝专制，而且还有可能引来慈禧对自己的申斥。军机处这种打太极的功夫等于是让光绪帝有劲没地方使，最后这个十分关键的制度局和新政局就算是胎死腹中了。

光绪帝

制度局和新政局是这样的情况，其他所有的改革几乎都是同样的处境，比如说经济改革、财政改革、废八股、兴办学校等都陷在了这样的政治陷阱里面，梁启超把这种情况归结于光绪无权，称光绪无法做到杀一儆百，梁启超说：“皇帝虽然盛怒，每天都严格命令，但是始终不能杀一人或者严惩一人。督抚都是西太后任用的皇帝没有罢免的权利，所以督抚都藐视皇帝维新的命令。”其实梁启超说的是其中一个原因，在维新变法的过程里面，很多督抚都持观望的态度，确实是因为他们看到了慈禧太后的介入，他们看到了变法已经变成了帝后之争。很显然他们不愿意冒险站在光绪一边。

除了这个原因之外，还有一个原因也很重要，就是清廷的政治体制本身就存在冗政体制，像这种有令不行，有禁不止，拖沓推诿，以对策应对上面的局面，在晚清已经非常严重了，甚至严重到了可以毁掉新政的程度。令人遗憾的是这些冗政现象本来正是这次改革要改掉的东西，但是实际上却是冗政击败了改革。

下面我们来谈一谈其他方面的政治改革，在所有的政治改革里面，光绪最大力推行的有两样，一个是允许官民上疏言事，另一个是精简机构。首先允许官民上书言事，按照清朝的规定，臣民给皇帝上书是受到严格的限制的。如果是四品官以下的官员想给皇帝上书，必须由高级官员转奏。如果是老百姓想给皇帝上书，只能通过都察院，都察院要严格地审查上述的内容是否合适，要认为合适才能转呈给皇帝，所以一般的小官和老百姓他们的言论根本无法上达天听。很显然清朝开国的皇帝在制定制度的时候，他们也不想直接看到来自老百姓的奏折，如果谁都能给皇帝上奏折，一方面是皇帝看不过来，第二方面皇帝的权威性也就减弱了，所以能直接上奏都官员属于是拥有了皇帝赋予他们的一项特权。

都察院

皇帝要是想了解下面的情况，主要是靠监察系统的耳目，还有利用官职上涉及的相互牵制来防止被人欺骗。但是到了晚清的时候，地方督抚权力膨胀，皇帝的监察系统失灵，下情不能上达，上下隔膜的问题就越来越严重了。尤其是年轻的光绪皇帝在亲政之后，由于他实际上没有权力，大臣们对他的欺瞒和敷衍就更严重了，光绪帝经常要受到被欺瞒和被愚弄的痛苦。所以在变法一开始，光绪最坚持的就是要广开言路，要鼓励臣民们上书演示。

在变法开始之后，光绪发布一道上谕，允许大小官员和老百姓都可以上书演示。光绪的这份上谕很快就遭到了顽固派的阻拦，顽固派以组织为理由说不可以这样，光绪就稍微妥协一下，为了符合祖制，他修改了一下上谕，他还是让大小官员和民间百姓都可以上奏，只不过官员上奏要通过自己的衙门转呈，老百姓上奏要通过都察院转呈。但是这个转呈的性质跟以前完全不同了，负责转呈的官吏没有审查奏折的权利了，光绪规定他们不得扣押奏折，转呈的官吏只能起到承上启下的作用。

上书言事格局的改变，就使得原来那些有专责尚书特权的官员们很不快。首先本来能给皇帝上书就是一种特权，他们拥有这项权利是一种地位的象征，现在改变之后，一些不起眼的小官都可以去上书，他们的上级还必须原样转奏，这对他们的尊严就是一种挑衅。第二，由于小官和老百姓都能给皇帝上书了，就给官员们欺上瞒下，制造了障碍，他们见不得人的事情就容易被曝光，过去他们一手遮天的局面眼看着就要保不住了。所以几乎所有的大官僚们对光绪的这道上谕都是发自本能的抵制。

尽管光绪三令五申的强调让各个衙门不准阻隔臣民上书，但是他们对上书的人还是各种刁难，这就导致了政令得不到实施，下面的官员他们也早就习惯了服从上级，也不敢违背上级的意思。光绪看着自己发出去的政令没有响应，心里也是十分不痛快。虽然大部分官员都不敢得罪上级，但是有个人却不怕邪，在8月2日这一天，礼部主事王照给皇帝上书，请他所在的部门礼部代为转呈。

王照（时任礼部主事）

王照官职是礼部主事，是个六品官，在京城里面是一个很典型的芝麻京官，但是王照的这个举动确实很勇敢的。王照这个人他是倾向于变法的，所以他能勇敢地率先上奏，王照的奏折也很有见地，他写的核心内容是建议光绪皇帝侍奉太后一起出国，去各国考察政治，并且建议第一站去日本考察。王照的用意很深刻，他已经看出来维新变法的主要阻力是来自于太后对皇帝的制约。王照作为支持维新派的一员，他跟康有为提过自己的建议，他建议康有为上奏，请慈禧太后主持变法，或者把变法主持者的名分让给慈禧，这样皇帝在太后的名义之下变法，皇帝和太后之间的矛盾就会少很多，变法也不会有那么多阻碍。他这个见地可以说是非常的独到，也是一个很有效的见地，但是康有为根本就不听王昭的劝说，康有为坚持要让皇帝独揽变法的大权。

在光绪开放了上书言事的路径之后，王照就自己给皇帝上书了，他请皇帝侍奉太后游历日本和其他国家，一方面是建议清廷的最高领导人去看看其他国家怎么变的，另一方面它的主要用意是让光绪在慈禧太后的名义下去主导变法。王照的奏折递交上去之后，按照光绪新发布的上谕，礼部应该转呈给皇帝，但是礼部尚书怀塔布、许应骙为首的礼部六部堂并没有给他转呈。这些人本能就是抵制光绪的接到上谕的，当然更不愿意给六品小官转呈奏折，他们直接就把王照给拒绝了，理由是日本民风彪悍，当年俄国太子去日本考察的时候就曾经被刺杀，前几年李鸿章去谈判的时候也遭遇过刺杀，他们认为王照居心叵测。

许应骙（时任总理各国事务衙门大臣、礼部尚书）

王照的奏折被拒绝后就对礼部六部堂称皇上既然有圣谕，让臣民直言不讳，自己就可以上书，礼部的堂官也没资格阻拦。结果是礼部六部堂勃然大怒，双方争执不下，王照一不做二不休，他又写了一封奏折，他弹劾六部堂不给他转呈奏折，他还把这份弹劾的奏折再一次挑衅性地交给六部堂，让他们转呈给皇帝，这样六部堂就被推到了一个很尴尬的境地，他们还是拒绝转呈，王照就说如果再不转呈，就要通过都察院上奏了。六部堂没有办法，只好转呈了王照的两封奏折，他们在转呈的同时还恶人先告状，说王照咆哮公堂，说请皇帝游历日本，是想置皇帝于险地。

光绪在收到奏折之后，他一看王照的弹劾，礼部居然在阻隔下属上书，光绪直接就龙颜大怒。光绪当时正在为臣民不踊跃上书而感到烦恼，马上就下令把怀塔布、许应骙等礼部六部堂交给刑部，让刑部查一查该给他们定个什么罪名。刑部跟礼部在这件事情上是一条战线的，他们不忍心重罚怀塔布等人。9月4日，刑部徐桐等人附奏说怀塔布等礼部六部堂犯了应奏而不奏之罪，应该降三级调用。这本来一个中规中矩的处罚，但是这时候光绪就在因为变法屡次受阻而怒火中烧，他要杀一儆百，他绝对不能轻易放过这几个大臣。光绪不经过军机处，直接就把礼部六部堂全部革职了，同时光绪还嘉奖王照，说他不畏强权，勇气可嘉，赏给他三品顶戴。在杀一儆百之后，光绪终于得到了他想要的效果，下面的小官和老百姓给皇帝的诏书一下子就多起来了。

根据当时国文报的记载，每天每个衙门都有数十件奏折上奏，这么多的奏折里上报的内容也是千奇百怪的，写作的格式也是完全不符合规矩。当时给皇帝上奏折是有非常严谨的行动规范，比如说你要是碰上皇帝，太后、朝廷这样的字样就需要抬头另起一行。另外还有碰到很多字都需要避讳，像皇帝的名字，列祖列宗的庙号都得避讳，再比如说在行文的时候，有时候需要抬一格，有时候需要抬两格，这些行文的规范，民间百姓根本就不懂他们上来都做什么，连用的纸张都是各式各样的。对于这些现象，光绪帝也表现出来充分的大度和宽容，他根本就不在乎。

在允许臣民上书言事这条路打开之后，光绪非常开心，他终于走出来了被群臣欺瞒的困境，他自己改革的政令也终于有一样是生效了的，但是引来的后果也是严重的。光绪过重地处罚了礼部六部堂，这是维新变法以来，光绪第一次没请示慈禧，就自行做主作出的重大决定，这件事情让慈禧很不高兴。9月6日，光绪去颐和园给慈禧请安，被慈禧严厉训斥，慈禧说：“九烈大臣，非有大故不可弃。” 慈禧还说光绪现在的做法是乱了家法，乱了祖宗之法。光绪反驳道，就算祖宗在今天，旧法也该变了，他宁可破坏祖宗之法，也不忍放弃祖宗之名，不忍失去祖宗之地。这次摊牌光绪已经闻出来慈禧的火药味了，他心里感觉到不妙。光绪的感觉没有错，这次事件确实是变法失败的一个信号。