城镇化率突破67%，城市发展转向存量优化，自然资源部：将发布规划指南

本文来源：时代周报 作者：李杭

当城市发展进入存量时代，如何盘活优化存量土地，已经成为提升城市土地利用效率，实现城市可持续发展的关键。

近日，时代周报记者从自然资源部获悉，《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称为《指南》）已审议通过，将于近期正式发布。该文件将为各地城市存量空间优化提供系统性指导，推动城市发展从增量扩张转向存量提质的新阶段。

《指南》明确，存量空间盘活优化是国土空间总体规划、详细规划的重要任务之一，确定了不同层级的规划编制内容，构建了分层编制、动态维护的机制，填补了存量空间如何编制规划的技术标准空白，使国土空间规划更好地适应存量时期经济社会发展趋势和国土空间开发保护的需要。

日前，自然资源部举行《指南》专场发布会。会上，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞介绍，城市存量空间盘活优化是对城市存量空间持续开展的完善功能结构、优化空间布局、提升空间品质、激发经济社会活力、提升城市竞争力的建设和治理活动，重点包含了闲置土地处置、低效用地再开发、建设用地综合整治、旧城镇改造、旧厂房改造、旧村改造、历史文化保护与活化利用等多种实践。

谈及下一步工作，谢海霞表示，存量空间盘活优化将进一步从城市范围拓展至国土空间全域范围，特别将结合正在推进的全域土地综合整治工作，统筹城乡各类空间资源，激活空间潜能，集成政策资源，促进多元价值再生。

存量空间资源的再配置

今年7月召开的中央城市工作会议提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

在此背景下，存量空间的盘活优化已成为城市工作中普遍性和持续性的任务，是城市内涵式发展的核心支撑。

当前，我国城镇化率已突破67%，城镇开发边界内70%以上是存量空间。近两年，自然资源部已陆续发布多项政策文件，以求更好地盘活存量，发挥存量空间价值。

为进一步发挥“多规合一”国土空间规划对存量空间盘活优化的引领统筹作用，自然资源部组织制定并审议通过了《指南》。

“国土空间规划的重要任务，就是针对城市中既有建成区的存量空间盘活优化，不断完善具有适应性的规划体系。”谢海霞说。

不同层级的国土空间规划，具有不同的空间尺度特点。《指南》从市县域、城区到规划单元、实施单元，存量资源的调查识别和重点范围的划定需要逐步聚焦精准，规划目标、管控指标以及设计引导要求需要逐步细化确定。

此外，还有国土空间详细规划的分层编制和动态编制机制，建立了分类修改详细规划的动态维护机制，同时加强了针对存量空间的各类专题研究。

城市存量空间的盘活优化，本质上是城市存量空间资源在市场经济条件下的再配置过程。

“通过加强项目评估、市场评估、财政分析、资产权益配置等各类专题研究，提升详细规划的科学性和可实施性，更好发挥规划引领作用，‘项目跟着规划走’，保障存量空间盘活优化项目的实施，更符合安全可靠、经济有效、财务可行、财政可行、环境优化和社会和谐的标准。”谢海霞说。

各地陆续开始探索

这些年，多地已陆续开展盘活存量空间的相关探索。

在当日的发布会上，北京、上海、广州、武汉、泉州、湖州、泸州等城市分享了各自的存量空间盘活实践经验。

“北京城镇化率已达88%，城市发展已率先从增量扩张转向存量提质增效的新阶段。”北京市规划和自然资源委员会副主任杨浚表示，盘活存量空间、推动城市更新已成为实施北京城市总体规划、推动北京超大城市发展方式转型的重点和关键。

杨浚介绍，改革的基本思路是将原来折叠起来的规划在时间维度拉开，将北京城镇地区约3563平方公里用地范围，划分为1371个规划街区。

在空间维度，以规划街区为基本单元，框定空间规模总量、确定城市运行基础设施；在时间维度，分阶段按需深化规划到地块，并在深化过程中，根据更新治理需求精准匹配空间要素资源，引导实现要素跟着项目走，项目跟着规划走。

近日，北京针对存量地区需求特点，印发了《关于加快推动存量地区控制性详细规划编制和实施管理工作的通知》。

杨浚介绍，此次北京存量地区详细规划改革有三方面的特点，分别是重构规划时空关系、空间组织逻辑以及人本需求响应机制。

重点是要持续生成更新项目，统筹街区范围内用地开发、更新改造、公服配套、市政交通、环境绿化、公共空间提升等项目实施的空间匹配和时序安排。

此外，还要以完善社区生活圈为抓手，推动空间设计适配人的生产生活方式变化需要，适配教育、科技、人才一体化等国家战略部署要求。

同样作为超大城市，广州也较早地系统开展城市更新工作。

广州市规划和自然资源局副局长邓堪强表示，在《广州面向2049的城市发展战略规划》中，广州突出“老城提质”战略，推动实现“老城市新活力”。

在完成全国唯一的市级国土空间总体规划试点任务过程中，广州严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界以及自然灾害风险防控线、历史文化保护线等刚性管控要求，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上确定规划功能和指标。

在面对存量改造中的利益协调难、生态与历史文化保护难等挑战上，广州通过立法将城市更新全面纳入法定框架。去年，广州出台全国首部城中村改造地方性法规，推动了15年未解决的冼村旧改成功依法动迁、破解僵局。

邓堪强透露，《广州市国土空间规划条例》作为全国首部超大城市国空条例，已经广州市人大常委会审议通过，正在报请广东省人大常委会批准实施。

通过地方立法构建国土空间规划监管体系，并在土地、金融、社会治理等多领域完善政策配套，广州已经涌现出永庆坊、TIT等众多典型范例。

邓堪强表示，广州将全力推动《指南》落地，以城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。