当领导人成为“代言人”：民粹主义如何改变外交游戏规则？ | 国政学人

代言人外交：民粹主义如何影响国际协议的达成

作者：Ehud Eiran，以色列海法大学政治学院资深讲师，研究方向是谈判与冲突解决、海事战略和情报研究；Piki Ish‑Shalom，耶路撒冷希伯来大学国际关系学系教授，主要关注民主和平理论和冲突研究；Markus Kornprobst，维也纳国际研究院国际关系学系教授，研究兴趣是外交、和平变革和军备控制。

来源：Ehud Eiran, Piki Ish‑Shalom and Markus Kornprobst, “Populism in international relations: champion diplomacy,Journal of International Relations and Development, Vol. 28, 2025, pp. 80-104.

导读

在民粹主义仍未退潮的今天，外交究竟是一项专业事务，还是领导人的“个人秀”？为什么说民粹主义政府的外交可以被称作“代言人外交”？

近日，特朗普在中东的访问中宣布解除对叙利亚的制裁，并推动叙利亚与以色列关系正常化。 他还与卡塔尔达成了一项价值

2000亿美元的波音飞机交易，并考虑接受卡塔尔赠送的一架豪华飞机作为“空军一号”

。这些举动显示出特朗普在外交上的个人主导风格，强调交易和直接沟通，即倾向于绕过传统的外交渠道，依赖个人关系和社交媒体来推进外交事务。

对此，本文提出了一个新概念：“代言人外交”（champion diplomacy）。作者指出，在民粹主义浪潮下，一些领导人自称代表“普通民众”，对专业外交体系抱持不信任态度，更倾向于亲自出镜、绕过官僚、单刀直入地推动外交事务。他们追求的是“可见的突破”而非“稳定的制度成果”，更关注如何在国内塑造强势形象，而非在国际上稳妥构建规则。

文章主要分析了两个案例：一是特朗普时期的美朝外交。特朗普一度打破僵局，实现领导人会晤，但由于忽视外交筹备和执行细节，最终协议内容空洞，后续毫无进展。看似历史性的一握，最后成了一场没有后文的秀。二是以色列与阿联酋的《亚伯拉罕协议》。虽然最终实现了中东局部关系正常化，但以色列总理内塔尼亚胡绕过外交系统、单方面宣布吞并计划，实际上引发了外交危机，也让协议背后掺杂了太多国内政治算计。

作者总结，

代言人外交确实可能在短期内推动一些突破，但往往牺牲了协议的稳定性与可持续性

。当“个人意志”取代专业外交制度，国际谈判更容易陷入浅层互动甚至破裂的风险。

民粹主义者、代言人和外交困境

关于如何定义民粹主义，学术界有相当多的争论。最有代表性的是穆德（Mudde）的定义：民粹主义是一种单薄的意识形态，它认为社会最终被分成两个同质和对立的群体，分别是“纯粹的人民”和“腐败的精英”。政治应当是普遍意志（即人民公意）的体现。反精英主义与反多元化是民粹主义的两个关键特征。民粹主义声称站在“普通民众”一边，对抗不理解或不关心民众诉求的来自“掠夺阶级”的精英。它把人民与国家视为一个免受腐败影响的有机整体。

关于民粹主义者的实证研究主要关注两方面：强势领导人和直接的沟通。民粹主义者主导着反对既定精英的运动，并自称代表人民。民粹主义领导人对社交媒体的高度依赖，使他们能够绕过传统沟通渠道，直接与民众建立联系。社交媒体为领导人提供了与支持者进行直接交流的平台，这无疑进一步强化了民粹主义的叙事逻辑，即只有这些领导人才能真正理解民众的心声，也只有他们才能为民众发声。

虽然民粹主义运动聚焦于国内政治，但已有文献表明，它还体现在外交行动中。本文把民粹主义政府的外交方式称为“代言人外交”，它有以下三个核心特点：第一，作为人民与精英斗争的拥护者，民粹主义领导人将外交掌握在自己手中。他们对职业外交官和外交部有着极大的疑心，因为职业外交官恰恰是“与人民意愿脱节的精英”。第二，民粹主义者扮演了代言人的角色。他们是普通民众的代表，因此在外交舞台上以“普通民众”的方式发言，例如，发表不礼貌的和粗俗的政治言论。第三，在国际交往中避开传统外交渠道。民粹主义领导人依赖社交媒体，其发布的信息符合社交媒体平台的格式、风格和情绪。这种方式凸显了领导人的国内形象，却未能展现靠谱的国家形象。在线下交流中，民粹主义领导人更喜欢与其他国家元首或政府首脑进行直接的双边接触，并以峰会外交的方式避开了复杂的多边主义。

代言人外交与外交研究中的其他概念有诸多共同点。国王外交和代言人外交都体现了外交的个人化和集中化，但前者不是人民的代言人。名人外交揭示了外交中的表演成分，但它解释的是不代表国家的行为者在外交舞台上的行动。推特外交、数字外交和代言人外交有相似之处。但是，民粹主义者还会使用非数字手段，直接的交流并不是代言人外交的唯一特征。

代言人外交使国际协议的达成和执行变得更加困难。当擅长幕后沟通渠道与二轨外交的职业外交官被边缘化时，很难启动谈判并取得进展。此外，频繁地公开使用粗俗语言、扮演代言人等行为与传统外交中更为微妙的前期谈判阶段有所不同。后者通过“廉价磋商”、研究如何建立信任关系等方式给谈判带来积极影响。如果能克服这些困难达成协议，这些协议很可能是肤浅的。由于职业外交官被边缘化，鲜有人把注意力放在仔细起草法律上。民粹主义外交官认为他们可以迅速完成谈判并达成协议。匆忙达成的协议隐含了对条款的多种解释，使协议的执行更加困难。此外，这些“代言人”不会严格监督协议的执行，而是寻找下一个哗众取宠的机会。

案例1：美朝关系中的代言人外交

为了比较非民粹主义者和民粹主义者的外交行为，本文分析了20世纪90年代至21世纪20年代期间美国与朝鲜的核外交。

从20世纪90年代初到2017年，美国通过传统外交手段阻止朝鲜实施核项目。牵头机构是国务院。它不仅带头与朝鲜进行会谈，还主导了由其他国家、联合国、国际原子能机构和公共外交机构参与的多边外交协调进程。美国和其他国家建立了朝鲜半岛核能开发机构（KEDO），并与朝鲜、韩国、中国、俄罗斯和日本进行六方会谈。美国方面，谈判进程主要由职业外交官推动，该过程展现了传统外交中的经典谈判三阶段，即启动谈判、进行实质性和细节性谈判、执行协议。在一些罕见的情况下，总统也参与了核外交，例如，克林顿、奥巴马和卡特曾会见朝鲜官员、直接访问朝鲜或派人出访朝鲜。

特朗普总统在当选后改变了美国的外交政策，展现出了明显的代言人外交特征。首先，政策进程是由总统制定和实施的，他将双边关系框定在他与朝鲜领导人的个人互动基础上。其次，特朗普总统没有以任何有意义的方式和相关国家官僚机构协作，几乎放弃了与盟友的协调和磋商。这暗示着官僚机构属于低效精英阶层。第三，特朗普更倾向于与国际对话者和国内受众直接沟通。

特朗普批评了此前美国对朝鲜的传统外交政策，并把外交政策问题看作个人问题，他的粗鲁言语引起了朝鲜领导人和美国传统外交精英的不满。2018年，“核按钮事件”仅仅九天后，特朗普公开表示，他与金正恩的关系非常好。几个月后，特朗普接受了朝鲜领导人的邀请，这将是美国总统核朝鲜领导人之间的首次会晤。同样地，该决定没有经过任何政治决策流程，特朗普在收到邀请一小时之后就决定参加这次会晤。会面原定于2018年6月举行，同年5月24日被特朗普取消，他却在5月26日表示愿意继续举行会议。特朗普总统没有为会晤做好准备，而是通过强调直觉和达成协议的重要性为自己辩护。

会晤最终于2018年6月12日在新加坡举行。此次会晤达成了美朝联合声明，旨在发展美朝关系，实现朝鲜半岛的和平和无核化。这份声明十分笼统，且没有后续进展。2019年2月，双方在越南河内举行了第二次领导人峰会，但没有达成协议。特朗普和金正恩原定于2020年在新加坡举行第三次峰会，但因双方在方式上存在重大分歧且对未来道路缺乏共识而未能实现。2020年6月，朝鲜外务相李善权称2018年的峰会是“空洞的承诺”，并指责美国“一心只想让情况恶化”。

总而言之，代言人外交颠覆了传统外交行为，可能促成了一次前所未有的领导人会晤，但随后被证明是无效的，甚至适得其反。代言人外交不会仔细准备一份包含清晰详细的成果文件的峰会协议，而是在没有准备好的情况下匆忙参加峰会，达成了简短而不透明的协议，无法为随后的几轮谈判提供动力。

案例2：《亚伯拉罕协议》、以色列和阿联酋

第二个案例是20世纪90年代至21世纪20年代期间以色列和阿联酋的外交行动。自20世纪90年代早期以来，以色列的传统外交为其与阿联酋关系带来了重大进展。然而，在2019年，以色列总理内塔尼亚胡表示，他打算吞并约旦河西岸。这一定程度上促使了美国和阿联酋与以方达成《亚伯拉罕协议》。有时，代言人外交确实可以取得积极的成果，但与传统外交相比，需要付出代价。

在1971年独立后的二十年间，阿联酋和其他阿拉伯国家一样采取了反以色列的立场。自20世纪90年代起，以色列和阿联酋就地区和平问题展开对话，参与了以色列-阿拉伯国家会谈。随后，两国的交流扩展至贸易和军事领域。这些举措为以色列-阿联酋关系进入下一阶段奠定了基础。2020年9月15日，以色列、阿联酋、美国和巴林签署了《亚伯拉罕协议》。在几个月后，摩洛哥和苏丹加入了该协议。以色列搁置吞并约旦河西岸的计划，阿联酋、巴林两个海湾国家和以色列的关系正常化。

以色列提议吞并约旦河也是一个典型的代言人外交案例。2019年9月10日，在以色列举行选举的一周前，以色列总理内塔尼亚胡宣布，他打算将约旦河西岸的大部分区域并入以色列。此举是为了团结国内右翼阵营和应对检察院的诉讼。内塔尼亚胡的决定反映了其对国家公职人员的严重无视。这一决定的宣布没有经过任何政治决策环节，以色列国防军、以色列安全局等相关部门负责人在总理公布决定的几分钟之前才通过电话得知了这一消息。起初，特朗普政府没有重视以色列总理的声明，直到在制定解决巴以冲突的计划时，特朗普团队几乎没有与巴勒斯坦沟通，计划将约旦河西岸约30%的土地转让给以色列。特朗普的计划是由特朗普的女婿和两名没有任何经验和背景的律师参与制定的，严重无视了专业精英。在缺乏国内外协调的情况下，内塔尼亚胡在2020年重申了诉求，特朗普政府利好以色列的计划被视为以色列吞并约旦河西岸的合法依据。美国领导人对以方的行为感到愤怒，但这场危机为协议的达成提供了机会。美国的中东盟友表示愿意恢复与以色列的关系，以此作为以色列放弃吞并计划的回报。

在此案例中，代言人外交的第二个层面是以色列总统对此事的看法。内塔尼亚胡坚持认为，他能够在不牺牲以色列领土的情况下达成和平协议，与中东地区“以土地换和平”的传统方式截然不同。这些说法大多言过其实。以色列和海湾国家从未正式交战，没有领土争端，且开展了至少二十年的政治经济交流。此外，在签署协议时，两个海湾国家派出了外交部部长，内塔尼亚胡则坚持，他将以个人方式代表以色列。以色列总理没有邀请数年来致力于改善双边关系的以色列官员参加活动。最后，该协议没有解决巴以冲突问题，而这是以色列在中东地区面临的主要挑战。

总之，促成2020年《亚伯拉罕协议》的重要因素、以色列总理在签署协议时的行为及其对巴以关系的不良影响都根植于内塔尼亚胡的民粹主义领导风格和代言人外交。内塔尼亚胡完全无视任何结构化的政策流程，极力将该协议描述成比实际情况更大的突破，并将其视为他的个人成就，对与签署国数十年的外交合作视而不见。

讨论和总结

领导人将外交部门边缘化并不鲜见。相比于元首外交和数字外交，在代言人外交中，领导人把外交掌握在自己手中，在国内扮演人民拥护者的角色，且在国际舞台中远离传统外交渠道。代言人外交不是凭空产生的。我们生活在一个技术、政治、环境、社会和观念发生变革的时代。全球权力版图、计算能力、媒体和军事能力正在发生变化，民粹主义崛起，民主倒退。这些变化相互影响，并波及包括外交在内的其他领域，促成了代言人外交的兴起。“代言人”外交官以独特的方式承担起了他们的外交责任。

本文探讨了代言人外交及其在达成协议方面的影响。特朗普和内塔尼亚胡的案例说明，民粹主义使国家间协议的达成变得更加困难。具体而言，代言人外交使达成协议的途径更加不稳定。它难以为达成一项有意义的协议营造势头。协议是仓促签署的，它的目的是证明民粹主义领导人拥有为了人民利益而达成协议的能力。在拍下握手照片并发布到社交平台后，“代言人”外交官对协议的兴趣会减弱。这不利于协议的执行。民粹主义在全球继续崛起，代言人外交有可能重塑外交行为，甚至引发非民粹主义领导人的效仿。在此背景下，代言人外交对领导人本身、其他领导人和职业外交官的影响，益处与缺陷，以及对国际关系理论解释和规范演变的影响还有待研究。

词汇积累

Champion Diplomacy

代言人外交

Celebrity Diplomacy

名人外交

Career Diplomat

职业外交官

Populism

民粹主义

Denuclearization of the Korean Peninsula

朝鲜半岛无核化

译者：叶诗韵，国政学人编译员，俄罗斯国家研究型高等经济大学政治学系硕士研究生。

校对丨唐一尧 谭皓宇

审核丨李源

排版 | 邓楠

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