中原要论｜人民城市人民建 老城绽放新光彩——郑州市管城回族区城市更新的实践与启示

□河南日报社中共河南省委党校联合调研组

2025年7月中央城市工作会议召开，明确我国城市发展正从“增量扩张”转向“存量提质增效”阶段，走中国特色城市现代化新路子，应以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手。《河南省深入实施城市更新重点工程三年行动计划（2025—2027年）》聚焦“完整社区建设”“市政基础设施补短板”“历史文化资源保护利用”“城市精细化治理”“新型城市基础设施建设”五大任务，以“一主两副”城市和郑州都市圈城市为重点深入实施城市更新工程。管城回族区是郑州市最老的城区，其系统性城市更新实践提供了“老城复兴，古都新生”的鲜活样本。

蝶变：城市更新前后的郑州市管城回族区

曾经的管城：商都荣光背后的沧桑

作为承载郑州3600年商都文明的核心区域，管城回族区承载着厚重历史荣光。进入新世纪后，这片古老城区却日益显露出其沉重负担。

老旧小区密集。全区近半住宅为2000年前建成的老旧小区，更有20世纪七八十年代所建棚户区达2.4万户近10万居民，老旧小区数量占全市总量70%以上。这些区域空间布局杂乱，基础设施老化，公共服务缺失，居民生活品质与时代发展渐行渐远。

产业结构固化。以火车站商圈为代表的批发零售、低端物流长期主导区域经济，大量工业用地因经营模式陈旧、附加值低，单位面积产出远低于城市平均水平，且因产权碎片化等因素整合困难。新经济形态因空间成本高、配套不足导致新旧动能转换滞后。

民生问题突出。居民“住有所居”的初级需求虽被满足，但公共空间规划滞后，绿化覆盖率较低；配套服务供给失衡，养老托育设施缺口较大，距离“住有优居”的品质期盼仍有差距，居民获得感、幸福感不强。

安全挑战加大。城市粗放扩张，重面子轻里子，城市安全发展根基不牢，叠加极端天气、设施老化等风险，传统治理模式难以有效应对复杂安全挑战，城市韧性严重不足，灾害应对每每陷入“被动救灾”的仓促与无奈。

当商都文明的千年荣光与基础设施老化、公共服务短缺、安全韧性薄弱形成对比，城市更新成为必然的主动选择，这不仅关乎物质空间的重塑，更是一场关乎民生福祉与城市高质量发展的再造。

现在的管城：破茧重生的千年商都

经过系统性更新，管城回族区从硬件提质、经济转型到文化振兴取得突破性进展，面貌焕然一新。

空间社会价值重塑，经济动能显著增强。依托相关政策，管城回族区对老旧厂房、闲置土地、产业园区进行二次升级改造，银基商贸城等传统批发市场向高附加值业态转型。金岱科创城生物医药的“垂直革命”、智慧制造的“孵化雨林”、低空经济的“天空之城”形成协同之势，实现产业能级跃升。将历史文化保护与商业活化结合，改造文庙地铁站全季酒店等，创新“前店后坊”模式引入多家非遗工作室，实现闲置历史建筑功能再生。

安全韧性全面提高，民生福祉持续提升。管城回族区推动“完整社区”建设，构建“15分钟便民生活圈”。解决水电气暖等群众急难愁盼问题，嵌入养老、托幼、医疗、文体等公共服务设施，完成老旧小区更新改造533个，打通支路背街、断头路60余条，城区韧性增强。建成社区养老服务中心、卫生服务中心、城市书房、公园游园等设施1000余处，把更多“零角碎边”变成“金角银边”，让广大市民的幸福感“放眼可见、触手可及”。

文商旅融合发展，文化影响力不断扩大。管城回族区坚持两规融合，坚守延续阜民里、北庆里百年街巷格局、近代郑州建筑的风貌体系，创新设计阜民里、北庆里街巷与屋面连通的空间体系，重塑建筑风貌的城市新形态。以保留城市记忆、延续历史文脉为导则，串联商代城垣、唐代夕阳楼和民国街区，以“老郑州+新青年”为发展理念，通过“一轴、三节点、四氛围”的空间规划，植入新业态、新场景、新空间、新设施，唤醒城市记忆、焕发城市活力、焕新产业业态，以烟火味、市井味、人情味打造郑州文化体验综合体新名片。

焕新：郑州市管城回族区城市更新的实践

管城回族区从“老破旧”到“新靓美”的转变，城市更新落地过程中具体而生动的实践值得学习借鉴。

构建差异格局，探索整片区系统化改造。管城回族区立足区域特质，以“分类分片、特色引领”为原则精准划分更新单元，明确功能定位，形成三类核心片区。一类是城中村改造片区，以村改范围为单元，聚焦居住环境提升与基础配套完善。十八里河、站马屯等城郊村落，采用“整体拆迁+综合整治”双轨模式，同步推进安置房建设与基础设施配套，累计完成10余个行政村改造，惠及村民近4万人。老旧小区聚焦“完善基础功能、提质居住环境、彰显文化特色”三大任务实施系统改造。一类是核心功能板块，分别侧重交通枢纽配套、历史文化传承、科创产业升级。郑州南站枢纽产业园依托米字形高铁网络，重点布局体验消费、产业服务和智能制造三大主导产业；商都历史文化区，复原商代城墙遗址，串联阜民里、平等街等历史街巷，形成全域性文化展示空间；金岱科创园区推行“工业上楼”模式，推动“产城创”融合发展。一类是企业土地范围，针对低效工业、仓储用地，鼓励存量土地盘活，通过产业调整实现土地高效利用。

突破要素瓶颈，激活市场主体活力。管城回族区着力突破城市更新中的资金、土地等要素瓶颈。依据《郑州市稳定工业用地规模优化新型产业用地管理实施办法》，允许工业、仓储用地调产业用地，增加土地容积率，建设配套用房。针对阜民里等片区“有房产证无土地证”的历史遗留问题，根据市政府相关会议纪要精神，在依法依规前提下，创新“地随房走”“两步合一”的模式，有效梳理出片区房屋、土地产权划转路径，通过对无土地信息住户虚拟落宗、先期办证、待土地性质形式确定后换证的形式，完成房屋和土地产权的统一变更。创新“专项债+社会资本”联动模式，撬动社会资本参与基础设施建设，在代书胡同社区等试点推行社区“合伙人”项目。出台《管城回族区产业发展36条扶持政策实施办法（试行）》，组建专业政策宣讲团队，深入企业开展“一对一”政策解读与申报指导；建立政策兑现“绿色通道”，简化审批流程，确保扶持资金快速精准拨付。

推动共建共治，破解征迁改造难题。管城回族区以党建为引领，搭建“党建+协商”的多元主体参与平台。在城市更新项目一线成立临时党支部，党小组参与征迁等关键环节工作；在民族聚居街道，组建由街道党员干部、少数民族代表人士、法律专业人士组成的“红石榴”服务队。完善社区党委—网格党支部—楼院党小组—党群中心户（微网格长）的四级党群联动体系，推动共建共治。城郊村庄改造中严格执行“一征三议二公开”程序，商都遗址片区成立由分管副区长任召集人，文物、规划、街道、居民代表等组成的联席会议，首创“居民代表否决权”机制。在征迁改造中，通过协议征收开新路、成立司法保障工作组及时解决纠纷、组建网络舆情信息专班未雨绸缪保稳定、完善突发事件应急预案等措施，创造改造签约的“管城速度”。

文化传承创新，激活历史文脉价值。管城回族区坚持“保护优先、活化利用”原则，让古老文化在当代焕发新生。以商都文化为核心，坚持“显轮廓、重肌理、建节点、带全局”原则，按照一街一品一特色要求，实施“一环一园六街六片区”更新改造，植入文化、艺术、创意元素，培育引进新业态、打造消费新场景。实施遗址修复工程，4.5公里城垣全线贯通，国家考古遗址公园建成开放，亳都古巷等六大文旅片区加快建设，阜民里等六大更新片区改造落地，东南城垣文化中心等17个项目建成投用，平等街等3条街区获评省级旅游休闲街区和省特色商业街区。以文塑旅、以旅彰文，古城轮廓和城市肌理初步彰显，老城老街更有味道。

重光：郑州市管城回族区城市更新的启示

郑州市管城回族区系统性城市更新实践，以习近平总书记人民城市理念为根本遵循，统筹老城保护与开发，回应人民对美好生活的多维需求，为中国式现代化城市再生提供了可复制的“管城范式”。

坚持创新理论为引领。党的十八大以来，习近平总书记把握新形势下我国城市发展的规律，就城市工作发表了一系列重要的论述，明确城市发展为了谁、依靠谁，以及我们应该建设什么样的城市、如何建设城市等重大理论和实践问题。以创新理论为引领，管城回族区将之转化为可操作的治理逻辑，实现了价值跃升。人民城市理念是现代化人民城市理论的价值主线。在城市更新过程中，管城回族区始终将人民的需求放在首位，以改善居民生活环境、提升城市品质为出发点和落脚点。围绕居民的“急难愁盼”，让居民参与到改造方案的制定和实施过程中，努力让群众满意。

尊重城市发展规律，前瞻性谋划城市发展战略。基于工业化、城镇化、信息化、农业现代化叠加发展的状态，管城回族区突破“修旧如旧”的静态保护，以“叙事性更新”激活集体记忆，使城市趋于创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧。习近平总书记人民城市理念在管城回族区的实践转化，超越了传统城市更新的工程思维，构建起人本治理空间重构文化传承的价值坐标系。

坚持问题导向作规划。坚持问题导向，以精准“诊断”为基础，以系统“开方”为引领，以过程把控为保障，管城回族区城市更新有章有法。“体检先行”精准诊断，聘请同济大学、清华同衡等顶尖团队，为老城肌理把脉，系统识别小区设施、街区风貌、城区功能等问题。“规划引领”精心开方，基于问题清单从“小区、社区、街区、城区”四个维度高起点编制方案，统筹空间、风貌、功能与业态，注重群众全程参与，使方案精准反映民生诉求，凝聚最大共识，形成系统全面的老城保护与更新规划建设体系。“过程把控”如持续治疗，设计师全程驻场确保及时微调纠偏；探索连片危房“除险去危”征迁、土地整合、产业植入的联动模式，实施从道路、街道到小区、厂区的一体化规划、设计、改造和运营，以系统集成之法破解“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化顽疾，确保城市更新效能最大化。

管城模式以“体检”探明病灶，以“规划”开出良方，以“过程”强化调适，整片区化更新推动着旧城的系统性升级，让每一处改造回应民生期待、助力城市发展。

坚持政策创新谋破局。城市更新之困，常在资金短缺、审批不易、主体乏力。管城回族区以“政府主导、市场运作”破局，使更新之路多元协同可持续。构建政府主导的强力支撑体系。充分发挥市区两级平台公司作用，抢抓政策窗口期，以政策为杠杆撬动资源整合，创新“财政资金撬动+金融工具创新+社会资本激活”策略，有效破解了城市更新最为棘手的资金问题。创新政策激发市场主体澎湃动能。整合土地供给、金融支持、审批流程等政策，为市场主体扫清障碍。通过“腾笼换鸟、凤凰涅槃”行动推动老旧厂房、低效土地、传统园区功能重构与产业升级，金岱科创城的转型升级彰显了政策创新所释放的“空间再造×产业跃升”乘数效应。

政策创新是城市更新破局的核心引擎。管城回族区在土地盘活、产业升级、动能转换等方面实现关键突破，使城市更新从被动“输血”转向可持续“造血”，在破旧立新中锻造出高质量发展的城市新肌体。

坚持党建引领强制度。城市更新之难，不仅在于破旧立新，更在于更新中的善治与可持续。管城回族区以党建引领锻造坚实制度体系，将组织优势转化为治理效能，达到“改一片、成一片、活一片”的目的。组织嵌入凝聚“平战”治理合力。在项目一线建立管理、施工、群众三方联合的临时党支部，使党组织成为协调矛盾、贯通指令、凝聚共识的中枢，为复杂的城市更新工程注入强大组织动能。建立完善区域党委联席会议、社区议事会商、楼院物业互评互查“三项制度”，创建“红色物业”托底管理无主管楼院，织密常态治理网络。技术驱动贯通治理“最后一米”。管城回族区探索“一网统管、一管到底”机制，整合“社区网格+楼院自管会+相关公共单位+红色物业+社区社会组织+群团组织”服务资源，将党建引领的制度优势与数字技术深度融合，民意诉求“一键达”，掌上服务“一点通”，不断扩大基层治理覆盖面，制度运行更具穿透力。

党建引领城市更新的精髓，在于以制度化方式实现“战时攻坚”与“长效善治”的协同。当党建优势制度化为治理态势，城市更新便能超越物理改造的局限，书写“人民城市”的生动实践。

坚持技术赋能连古今。城市更新不是简单的物理改造，是连接历史文脉、当下需求与未来发展的时空对话。管城回族区以技术为针、数据为线，在历史、现实与未来间穿针引线，勾勒一幅古今交融、虚实共生的城市新图景。“留得住记忆”。管城回族区秉持“利用是最好的保护”理念，探索“活态文化保护+环境提升+设施优化+产业带动”的模式，深挖历史文化资源价值，加强历史遗存保护修缮，保留街巷肌理。“过得好当下”。将网格化治理与物联网深度融合。无论是针对“蜘蛛网”顽疾，实现暖气管网入地500米、高压线缆入地4000米、弱线桥架近万米，还是结合空间算法优化拆违后的资源腾挪，“挤”出12处街角公园，都体现着以智慧治理破解民生痛点，重塑宜居体验的追求。“看得到未来”。管城回族区让老旧厂区转型为“科创森林”，在数字蓝图中锚定高质量发展的坐标。同时在城市更新规划中预留充足的技术接口和发展空间，为未来城市的智能化、绿色化发展奠定基础。

技术赋能之于管城，是守护记忆的时光胶囊，是服务民生的精准导航，更是描绘未来的智慧罗盘。当数字之光链接历史、现实与未来，城市更新的空间重塑、功能再造就增添了更多意蕴。

调研组成员：杨晓东王志立丁琼赵晨翟慧杰刘国歌

执笔：丁琼赵晨刘国歌